Кто командует парадом? - статья с комментариями А.В. Тимофеева, Профиль, 23 августа 2010

В российских коридорах власти бродит призрак новой реформы финансовых рынков.

Как рассказал недавно замминист-ра финансов Алек-сей Саватюгин, до конца лета будет создана специальная рабочая группа по мониторингу состояния российского финансового рынка. Пока она займется исключительно налаживани-ем оперативного обмена информацией между заинтересованными ведомствами, но вполне вероятно, что это окажется лишь первым шагом к главной цели. "Сам факт формирования данной группы создает предпосылки для возникновения нового витка разговоров, идей и предложений о создании мегарегулятора рынка", - говорит Ева Богова, аналитик группы компаний Broco.Действительно, структура, мо-ниторящая рынок, постепен-но может стать органом, который отчетливее всех представляет положение дел в отрасли. Если так и произойдет, лучшей базы для появления мегарегулятора не найти. Тем более что другие "базовые варианты" наталкиваются на противоречия между ведомствами, а появление ново-го участника, пускай пока в виде скромной рабочей группы, создает видимость паритета интересов.

Впрочем, интрига состоит еще и в том, что к необходимости создания глобального органа подводят планы создания международного финансового центра (МФЦ), а значит, надстройка может остаться надстройкой для основного ядра - Федеральной службы по финансовым рынкам. "В вопросе создания в России МФЦ ключевую роль необходимо отдавать ФСФР, что сегодня четко не прослеживается, и функции двигателя этого вопроса размыты между различными ве-домствами, отвечающими за финансовый сектор, - говорит предправления Центрального московского депо-зитария Наталия Агафонова. - Формирование МФЦ - это, по духу и по функционалу, вопрос регулятора на рынке ценных бумаг. Если исходить из этого, нужно определить ФСФР как основного модератора". Если так тому и быть, то значит, ФСФР неминуемо ждет усиление власти и компетенций. "Думаю, что в этом случае серьезно расширится штат службы и возникнет больше контрольных функций. Естественно, процесс интеграции в МФЦ будет связан с кардинальными изменениями в законодательстве, а значит, это повлечет изменение действующего законодательства, норм, предписаний и прочих актов для профучастников", - говорит старший инвестиционный консультант ИК "ФИНАМ" Андрей Сапунов.

НА ПУТИ К ВЕРШИНЕ

За последние годы служба, возглавляемая Владимиром Миловидовым, значительно усилила свои позиции и сделала многое для создания цивилизованных правил игры. "Был реализован целый ряд законодательных инициатив, направленных на повышение открытости рынка: разрешено приобретать иностранные ценные бумаги, установлена возможность листинга иностранных бумаг на российских биржах, внедрен институт квалифицированных инвесторов и правила квалификации, установлены новые типы паевых фондов", - указывает гендиректор Pioneer Investments Елена Логинова. "Темпы развития российского финансового рынка значительно опережали и опережают законодательную базу. Именно на устранение этого пробела были направлены усилия службы, появилось большое количество законодательных инициатив, многие из которых уже утверждены или вот-вот приобретут статус законов", - констатирует гендиректор ИК "Грандис Капитал" Александр Соболенко.

Понятно, что укрепление позиций службы спровоцировало нервозность со стороны других ведомств. Не так давно Федеральная антимонопольная служба (ФАС) обратилась в правительство с предложением лишить ФСФР полномочий устанавливать нормативы действующим на рынке компаниям, дескать, ограничения эти слишком жесткие и приводят к монополизации на рынке финансовых услуг. По мнению ФАС, эти требования необходимо прописать законодательно, отобрав у службы право устанавливать их самостоятельно.

Еще раньше ФСФР пришлось конфликтовать с бан-ковским регулятором - Центробанком (ЦБ), который яро противился доступу ведомства к банковской тайне. Хотя расширение полномочий ФСФР (доступ к банковской тайне и проведение проверок в ЦБ) является одним из условий присоединения службы к меморандуму Международной организации регуляторов рынков ценных бумаг (IOSCO). Пока Россия в этой организации не состоит, нет ее даже в техническом комитете IOSCO, в который вступили Бразилия, Индия и Китай. Расширение полномочий ФСФР предполагалось в законе о про-тиводействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, который десять лет обсуждается в Госдуме. Не так давно закон все же был принят, но вопрос о возможности проверки службой ЦБ так и не решен.

Не менее прохладно относятся к ФСФР как к регулятору и банки, ведущие профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг. Для них основной регулятор - ЦБ, и требования, предъявляемые ФСФР, многие из них считают вторичными. И поэтому кредитные организации часто идут на серьезные нарушения - отсутствие квалификационных аттестатов, неправильное оформление поручений клиентов и т.д. Недавно три крупных банка даже подали к ФСФР иск из-за несогласования службой правил внутреннего контроля: у ФСФР и ЦБ эти правила разнятся, и банки ориентируются на более либеральные правила ЦБ, дескать, все равно банковский регулятор для них важнее.

"До тех пор пока существует такое количество регуляторов в стране, борьба за право влияния будет идти всегда. Ни для кого не секрет, что как закулисные, так и открытые споры между ФАС, ЦБ и ФСФР существовали и существуют поныне. Сегодня в глазах участников финансового рынка ФСФР находится не на солнечной стороне, хотя кто знает, что будет через некоторое время", - утверждает Илья Разбаш, вице-президент по развитию Банка корпоративного финансирования.

ДЕНЕЖНЫЕ СКЛОКИ

Тучи над ФСФР стали сгущаться и в связи с рядом коррупционных скандалов. В июле этого года против руководителя ФСФР в ЮФО Виктора Федорущенко было возбуждено уголовное дело по факту злоупотреблений должностными полномочиями: Генпрокуратура в ЮФО установила наличие в службе "мертвых душ", которым начислялась зарплата. Ранее во взяточничестве и нарушениях закона в сфере размещения госзаказов были уличены руководители отделений службы в ПФО, Юго-Восточном и Восточно-Сибирском регионах. Набрав критический вес скандалов, в этом году ФСФР решила наконец уделить внимание и чистоте собственных рядов: в марте Владимиром Миловидовым был подписан приказ, в котором расписывались действия сотрудника, если ему приносят взятку. Впрочем, такие документы принимаются многими органами исполнительной власти, сейчас их количествопревышает пятьдесят.

При этом даже участники рынка говорят, что в России много структур, где коррупция много сильней, чем в ФСФР. "По сравнению с ГАИ или земельными службами, где, просидев пару недель в очередях без кондиционеров, уже буквально сам ищешь, кому дать взятку, в ФСФР коррупция не столь заметна", - говорит инвестбанкир, пожелавший остаться неназванным. Однако есть и другие истории. "У нас в практике был случай, - рассказывает корпоративный юрист крупной компании, - когда мы столкнулись с, мягко говоря, непонятными действиями ФСФР". По его словам, служба просто утвердила решение предприятия о проведении эмиссии, хотя оно было признано незаконным. "Дело было так: совет директоров предприятия принял решение о проведении эмиссии, на котором были подделаны подписи. Собственник большинства акций обжаловал это решение в суде и доказал, что его на этом собрании не было, и решения такого он не принимал. Суд признал незаконным решение совета директоров о проведении эмиссии. Однако в ФСФР в это время быстро утвердили эмиссию. В результате собственник оказался владельцем не 63% акций, а лишь 6%. Мы потом обжаловали действия ФСФР в суде, но, поскольку эмиссия была уже проведена, суд ее оставил в силе".

Андрей Сапунов, старший инвестиционный консультант ИК "ФИНАМ" говорит: "Отдельно можно остановиться на праве выбирать меру наказания по своему усмотрению - здесь, вероятно, есть коррупционная составляющая. Также считаю большим недостатком работы службы низкий уровень денежного довольствия ее сотрудников". Выявленные Генпрокуратурой нарушения отрицательно сказываются на репутации Владимира Миловидова. Поговаривают, что если подобные "коррупционные факты" в деятельности региональных отделений ФСФР будут выявляться и дальше, то господин Миловидов может вскоре лишиться своего поста. Впрочем, сами сотрудники ФСФР так не считают: "Миловидов сидит крепко, потому что хорошо встроен в вертикаль власти: останавливает торги по указке, не торопится с законами, всем удобен. Выходец из научной среды, не чекист, не банкир, да еще и продвинут - ведет свой блог в Интернете", - так охарактеризовал своего шефа один из подчиненных. Кстати, внутрицеховое прозвище у Миловидова весьма авторитетное - МВД, по сокращению фамилии.

НОВОЕ ЯВЛЕНИЕ

В том, что Миловидову ничего не угрожает, соглашаются и некоторые участники рынка. "Нынешнее руководство вполне профессионально, нужно только дать ему больше полномочий", - утверждает Алексей Голубович, председатель совета директоров компании "Арбат Капитал". Да и сам Владимир Миловидов считает, что полномочия службы должны быть шире, о чем время от времени пишет в своем блоге. Кстати, в феврале Счетная палата опубликовала отчет о результатах проверки ФСФР и Минфина. Проверялась эффективность законодательства и нормативно-правовой базы о финансовом рынке и рынке ценных бумаг в 2008 году. Другими словами, проверяющие выясняли, насколько меры, предпринятые финрегуляторами во время кризиса, были своевременны и полезны. В Счетной палате решили, что меры были недостаточны и "слабость контроля ФСФР над финансовым состоянием профучастников в 2008 году не позволила вовремя выявлять и предупреждать действия, приводящие к нарушениям требований законодательст-ва, нестабильности и нанесению ущерба правам инвесторов". Еще одной серьезной ошибкой ФСФР, по мнению Счетной палаты, стало решение о приостановке торгов на биржах, из-за чего деньги с нашего рынка перетекли в Лондон. "В тот момент запрет выглядел вполне адекватным, - возражает начальник управления клиентских отношений и маркетинга ИФК "Солид" Александр Орехов.- Понятно, что в ка-кой-то мере эта мера выглядела непопулярно, но в ус-ловиях кризиса, особенно острой его фазы, трудно обой-тись одними популярными мерами".

Также СП вынесла вердикт: решение ряда существенных проблем не представляется возможным без скорейшей доработки и принятия законопроектов, регулирующих финансовые рынки. "К сожалению, в настоящее время мы уже спотыкаемся о правила, которые сформировались в 1990-е, те, что касаются эмиссии ценных бумаг, учета прав на ценные бумаги", - печалится председатель правления НАУФОР Алексей Тимофеев. - С точки зрения достигнутых результатов можно считать разочаровывающим развитие индустрии коллективных инвестиций". Многие из действующих правил, по словам эксперта, были вполне адекватны ситуации, существовавшей в 1990-е и даже в начале 2000-х, и даже опережали уровень сложившихся отношений, стимулируя развитие таких отношений. Сейчас уровень развития фондового рынка опередил правовое регулирование, и многие правила воспринимаются как опутывающие его сети.

Вопрос, насколько ФСФР справляется с надзором за финансовым рынком, возникает регулярно. Но упрекать одну лишь ФСФР в недостаточной активности в вопросах развития рынка было бы неверно. "Говоря об отличиях регулирования фондового рынка в России и других странах, стоит отметить, что, как показал кризисный период, у нашего регулятора недостаточно полномочий для принятия оперативных решений в критических условиях. Плюс отсутствуют единые подходы ФСФР и "конкурирующих регуляторов". Сталкиваясь с такими нетривиальными проблемами, всегда вспоминаешь дискуссии прошлых лет о необходимости создания в России мегарегулятора", - возвращается к острой теме предправления Центрального московского депозитария Наталия Ага-фонова.

Но если идея создания мегарегулятора все же будет реализовываться, то новой межведомственной борьбы не избежать. По словам руководителя направления ин-вестиционных рейтингов "Эксперт РА" Павла Митрофанова, "как только в практической плоскости речь зайдет о наделении кого-то полномочиями мегарегулятора, можно ожидать мощного аппаратного сопротивления всех существующих регуляторов".

НЕЭФФЕКТИВЕН, НО ИНИЦИАТИВЕН

конецформыначалоформыВ рейтинге эффективности государственных институтов финансово-экономической сферы ФСФР заняла третье место после Агентства по страхованию вкладов и ЦБ РФ. Таковы данные экспертного опроса, проведенного ВЦИОМ в мае-июне этого года и посвященного оценке госучастия в финансово-экономической сфере в кризисный и посткризисный периоды. Тем не менее, отвечая на вопрос об эффективности предпринятых мер, эксперты выше всех оценили инициативы ФСФР: формирование черных списков компаний (индекс 69,7), приказы, регулирующие допуск иностранных ценных бумаг на российский рынок (65,2), доработку закона "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком" (57,55). Индекс рассчитывался как разница доли положительных и отрицательных оценок с минимальным значением в -100 (все эксперты оценивают инициативу негативно) и максимальным - в +100 (все эксперты оценивают инициативу положительно).

СЕРГЕЙ ВЕНЕДИН, ИНЕССА ПАПЕРНАЯ
23.08.2010
www.profile.ru