Письмо НАУФОР И.И. Шувалову о реформе регулирования финансовых рынков, 12 октября 2012, №513

Первому заместителю
Председателя Правительства
Российской Федерации

И.И. Шувалову

Уважаемый Игорь Иванович!

В настоящее время обсуждается вопрос о передаче полномочий по регулированию и надзору за всеми финансовыми организациями в Центральный банк Российской Федерации (Банк России). От того, насколько продуманно будет принято подобное решение, зависит будущая модель финансового рынка страны в целом и отношение государства к его роли в экономике.

Оценить предложенную общую конструкцию реформы в настоящее время трудно, поскольку сами предложения не проработаны в необходимых деталях. С учетом этого считаем необходимым сделать замечания по поводу самой целесообразности и формы концентрации полномочий в отношении всех финансовых организаций в Банке России, а также предложить рассмотреть варианты такой реформы.

В настоящее время регулирование и надзор в отношении всех финансовых организаций, за исключением кредитных, осуществляет ФСФР России. Это стало результатом последовательного процесса по концентрации соответствующих полномочий именно в этом органе и его предшественнике - ФКЦБ России.

В 2011 г. регулятивные способности ФСФР России были ослаблены в результате передачи ее полномочий по разработке наиболее значимых подзаконных актов Минфину России. Кроме того, большинство оставшихся подзаконных актов, которые принимает ФСФР России, были подчинены согласительной процедуре с Минфином России. Это ошибочное с самого начала решение усложнило регулятивный процесс и, по существу, остановило его, сделав невозможным выполнение ФСФР России своих регулятивных функций. Не привело это и к оживлению нормотворчества Минфина России. В результате незавершенным остался очень важный проект по переходу к надзору за небанковскими финансовыми организациями на основе контроля пруденциальных норм в отношении страховых организаций, пенсионных фондов и компаний-брокеров и дилеров, осуществляющих определенные операции.

Представляется, что перечисленные обстоятельства являются достаточными для пересмотра сложившейся регулятивной системы. Кроме того, в качестве причины этого справедливо указывают на недостаточность ресурсов ФСФР России для осуществления ее надзорных функций.

В рамках инициативы Правительства Российской Федерации Банк России рассматривается как орган, который может сконцентрировать функции по регулированию и надзору в отношении всех финансовых организаций.

Действительно, в настоящее время развитие ФСФР России как мегарегулятора ограничивается кругом финансовых организаций, уже переданных в ее ведение, и не может продолжаться за счет кредитных организаций. В сложившейся финансовой инфраструктуре кредитные организации и созданные на их основе крупные финансовые конгломераты, включающие банки, являются теми системно значимыми институтами, от рисков которых зависит финансовая стабильность страны в целом. По этой причине представляется наиболее естественным контроль их деятельности сохранить в Банке России, наделив его во взаимодействии с Советом по финансовой стабильности ответственностью за реализацию политики финансовой стабильности в целом. При этом сильной стороной Банка России считается накопленный опыт в области пруденциального надзора в отношении кредитных организаций и достаточные для сохранения компетенции материальные и финансовые ресурсы. Между тем механическая передача полномочий в Центральный банк несет целый ряд рисков, которые должны быть рассмотрены и оценены до принятия такого решения.

Во-первых, в рамках Банка России существует вероятность потери главной миссии любого финансового (небанковского) регулятора, а именно: поддержание доверия к рынкам посредством установления таких правил финансового поведения участников финансового рынка и форм контроля их соблюдения, которые наилучшим образом обеспечивают защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг. Главными задачами, которые решает такой регулятор, являются: поддержание справедливых конкурентных корпоративных практик, защита прав инвесторов и потребителей финансовых услуг от неправомерных действий посредников, воспрепятствование сокрытию корпоративной информации, борьба с манипулированием ценами и с неправомерным использованием инсайдерской информации. Все эти функции являются чуждыми для самой природы любого центрального банка как института, осуществляющего монетарную политику и разделяющего с правительством бремя ответственности за финансовую стабильность в стране.

Во-вторых, существует риск того, что Центральный банк, исходя из своего мандата поддержания финансовой стабильности, не будет уделять достаточного внимания развитию иных, чем банковская, отраслей финансового рынка или даже может подавлять их развитие.

В-третьих, существует риск усиления конфликта интересов, связанного с одновременным осуществлением Центральным банком функций по регулированию и надзору за финансовыми организациями, его участием в капитале крупнейших российских инфраструктурных организаций, банковских организаций и в операциях на финансовом рынке.

По нашему мнению, выбранный вариант преобразований должен минимизировать указанные риски и в то же время быть достаточным для решения назревших проблем существующей регулятивной и надзорной системы.

Наиболее оптимальным представляется концентрация всей информации о финансовом состоянии всех финансовых посредников, как банков, так и небанковских финансовых организаций, в руках Центрального банка. При этом Банк России должен сохранить полномочия по лицензированию, нормативному регулированию и надзору за банками и приобрести полномочия по установлению пруденциальных требований и пруденциальному надзору за иными системно значимыми финансовыми компаниями, привлекая при необходимости ФСФР с информационными целями или для принятия конкретных решений. Функции по лицензированию, нормативному регулированию и надзору за поведением в отношении иных финансовых компаний, а также в отношении эмитентов могут быть оставлены в ведении ФСФР. Примерная схема распределения полномочий между регуляторами приведена в приложении.

Сосредоточение информации, полученной в рамках пруденциального надзора, в одних руках также сделало бы возможным допуск к рефинансированию системно значимых (небанковских) финансовых организаций, что существенно повысило бы возможности Банка России по обеспечению финансовой стабильности.

Таким образом, оптимальной представляется организация регулирования отечественного финансового рынка по принципу двух вершин (twin peaks) с выделением двух регуляторов: органа, ответственного за финансовую стабильность, осуществляющего пруденциальное регулирование системно значимых финансовых институтов и обладающего полномочиями кредитора последней инстанции, и органа, ответственного за поддержание справедливых правил функционирования рынков, обеспечивающих эффективную защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг. При этом очень важно обеспечить тесное взаимодействие регуляторов в процессе их деятельности.

Для реализации этой модели было бы достаточным обеспечить Банк России в его существующей структуре полномочиями по пруденциальному регулированию и надзору за системно значимыми организациями (небанковскими финансовыми компаниями с достаточно значимыми консолидированными балансами). При этом в ведении ФСФР России останется регулирование деятельности и контроль за деятельностью этих и иных (за исключением кредитных организаций) финансовых компаний, а ее мандат и статус должны быть усилены за счет возврата полномочий, ранее переданных в Минфин России.

Если одновременно с предложенной реформой провести ревизию функций ФСФР России, исключив избыточные и передав часть из них саморегулируемым организациям, то будет снижена острота проблемы материального и финансового обеспечения ФСФР России.

Варианты, предполагающие передачу более широких функций в систему Банка России, могут рассматриваться только при условии, что органу, который будет в этом случае создан, будет обеспечена независимость от Банка России в принятии решений по его сфере деятельности, не делегированной Банку России. Необходимо тщательно проанализировать правовую сторону практической реализации такого подхода.

Принципиальным моментом такой модели представляется наличие у этого органа самостоятельного совета директоров, персональный состав которого, по аналогии с Центральным банком, формируется по предложению Президента Российской Федерации и утверждается Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Данные тезисы, предлагающие институционально отделить полномочия поддержания финансовой стабильности и полномочия поддержания справедливых правил финансового поведения, позволяют сохранить последовательность проводимой в течение многих лет реформы российского финансового рынка, обеспечить преемственность регулятивной политики, решить задачу по развитию различных видов финансовых организаций и их конкуренции.