Алексей Тимофеев (Вестник НАУФОР №9 2012)

Алексей Тимофеев, председатель Правления НАУФОР

Отказ от амбиций?

Существуют важные причины, по которым регулирование рынка ценных бумаг в России должно остаться в отдельном самостоятельном органе

Формат регулирования фондового рынка может поменяться: Правительство вышло с инициативой передачи всех функций ФСФР России Центральному банку. Последствия формирования такого объединения анализирует председатель Правления НАУФОР Алексей Тимофеев.

- Алексей Викторович, как вы оцениваете перспективу создания на российском фондовом рынке единого мегарегулятора путем передачи Центральному банку функций ФСФР?

- Само по себе создание мегарегулятора не является новой идеей. Наш рынок движется к этому около десять лет. Мы мегарегулятор уже строим - на основе ФСФР России. Примерно год назад этот процесс почти завершился в его естественных границах: за пределами регулирования ФСФР остались кредитные организации и некоторое количество полномочий по регулированию негосударственных пенсионных фондов. Объединение регулирования небанковских кредитных организаций с банковским регулированием представляет определенную сложность. В настоящее время регулирование кредитных организаций осуществляет ЦБ и делает это неплохо. Передача регулирования банков в сферу полномочий ФСФР России была бы шагом назад от достигнутого уровня регулирования и надзора в отношении кредитных организаций. Это и является естественной границей для развития российского мегарегулятора.

Сейчас мы обсуждаем следующий шаг. И я надеюсь, что дискуссия еще продолжается, хотя мы и слышим, что принципиальное решение на этот счет уже принято. Если так, то очень жаль, поскольку в этом случае решение принято на основе полуторастраничного, достаточно тенденциозного доклада президенту. Итак, следующий шаг предполагает объединение регулирования банковских и небанковских организаций. Главный предмет дискуссии - на базе какого именно органа следует осуществлять это объединение. Объединение на базе ЦБ сопряжено с целым рядом рисков, присущих Центральному банку. Это и вызывает возражения.

- Министр экономики РФ Белоусов тоже против такого формата. Он говорит, что ФСФР соединяла в себе и нормотворческие, и контрольные функции, и в этом был определенный смысл. Но при переходе к новой конфигурации, считает Белоусов, можно создать конфликт интересов уже внутри Центрального банка, и его это настораживает. Давайте поговорим о конфликте интересов. Например, Центральный банк РФ является акционером Сбербанка. В результате, Сбербанк торгуется на бирже, а биржевой рынок регулирует как раз его акционер. Это правильный пример?

- Господин Белоусов говорит о том конфликте интересов, который он видит в сочетании регулирования рынка и надзора за ним же. Тот конфликт интересов, о котором говорите вы, - это конфликт еще более серьезный, являющийся специфическим для российского Центрального банка. Это отдельная, и очень важная причина, по которой именно в России регулирование финансового рынка не следовало бы объединять на базе Центрального банка. Российский ЦБ является одновременно собственником крупнейшей валютной и фондовой биржи, а также (в силу закона) - мажоритарным собственником одного из крупнейших участников финансового рынка, Сбербанка России, и этим он отличается от других центробанков мира. При этом ЦБ сам является активным и крупнейшим участником финансового рынка. Если вы добавите к этому функцию по регулированию и надзору, то обнаружите, что ни та, ни другая функция должным образом выполняться не будут - описанные роли конфликтуют между собой, мешают надзирать за теми организациями, собственником которых ЦБ является, мешают осуществлять эффективный надзор, поскольку ЦБ, будучи сам участником фондового рынка, конкурирует с другими его участниками.

- Тогда каков выход из ситуации?

- Существуют различные способы распределения полномочий между государственными органами, их выбор зависит от цели, которую государство перед собой ставит. Существование отдельного органа, ответственного за развитие финансового рынка (в нашем случае ФСФР России) было гарантией того, что деятельности небанковских финансовых организаций уделяется должное внимание.

Дело в том, что один из рисков объединения регулирования всех видов финансовых услуг в ЦБ - примитивизация финансовой системы. Во-первых, может случиться чрезмерная унификация регулирования всех финансовых организаций, будут использоваться главным образом регулятивные приемы, доказавшие свою эффективность в отношении кредитных организаций, не годные в отношении других. Во-вторых, ЦБ не будет уделять должного внимания развитию небанковских финансовых организаций, - а развивать их нужно, если мы ставим перед собой задачу развития финансового рынка. Тем не менее есть ряд полномочий, которые, на мой взгляд, могли бы быть переданы ЦБ. Мы могли бы пойти по пути Великобритании, которая с 2013 года передает в Банк Англии полномочия по пруденциальному надзору. У них сейчас завершается реформа системы регулирования. Суть этой реформы - в признании того, что FSA (с 2013 года этот орган будет называться FСA) не справился с задачей пруденциального надзора. Было решено, что лучшим местом для осуществления пруденциального надзора будет Банк Англии. Но пруденциальный надзор - это далеко не все полномочия, которые ассоциируются с деятельностью мегарегулятора. FCA остается мегарегулятором. Этот орган продолжит регулировать деятельность всех финансовых организаций, осуществлять надзор за их деятельностью, он сконцентрируется на защите интересов инвесторов.

ЦБ в России мог бы сконцентрировать в себе осуществление пруденциального надзора, подобно тому, как это собираются сделать в Великобритании. Не потому, что ФСФР не справилась бы с задачей пруденциального надзора. Дело в том, что даже если Служба справится с этой функцией, то все равно понадобится орган, в котором данные обо всех финансовых организациях должны объединяться в целях выявления системных рисков. Таким органом вполне может быть ЦБ.

- Каким образом объявленные перемены в регулировании могут сказаться на построении системы международного финансового центра в России?

- Будем откровенны. Я считаю, что подобное перераспределение регуляторных функций - наиболее эффективный способ закрыть амбициозный проект создания международного финансового центра. Эта задача выводится из-под юрисдикции Правительства РФ, а затем и вовсе снимается с повестки дня передачей ответственности ЦБ.

Сейчас только сигналы, демонстрирующие интерес государства к развитию финансового рынка и готовность государства обсуждать этот проект с участниками рынка позволили бы надеяться, что тема МФЦ имеет шанс на существование.

- Можно ли принять решение, которое не приведет к негативным результатам? Как говорят эксперты, уже к марту 2013 года мегарегулятор должен заработать. Какие шаги нужно предпринять, чтобы выстроить все правильно?

- Нужно продолжать дискуссию о плюсах и минусах того или иного подхода, рассмотреть альтернативные решения. Мы, скажем, не рассматривали альтернативной идеи - передать Центробанку не все полномочия, а только пруденциальный надзор. ФСФР России удовлетворительно осуществляет надзор за деятельностью компаний и защиту интересов инвесторов. Слабым местом Федеральной службы является пруденциальный надзор. Если бы мы взялись решать проблемы, которые действительно стоят перед нашим рынком, являются реальными проблемами регулятивной системы, то, возможно, реформа регулирования могла бы ограничиться только областью пруденциального надзора. Так давайте это обсуждать. В Великобритании на это обсуждение ушло несколько лет. В России, боюсь, решение может быть принято меньше чем после месяца дискуссии.

- Что сейчас происходит на рынке IPO?

- На повестке дня много серьезных изменений в финансовом законодательстве. Одно из них - упрощение процедуры IPO. НАУФОР в сотрудничестве с рабочей группой по созданию международного финансового центра под руководством Волошина и ФСФР России подготовила соответствующие поправки. Поправки поступили в комитет Госдумы. Мы верим, что они могут быть приняты в этом году. Тогда уже начиная со следующего года, можно будет создать регулятивные условия для оживления процесса IPO.

Кроме того, есть еще две инициативы, которые было бы крайне своевременно реализовать в этом году. На мой взгляд, они являются принципиальными, поскольку стимулируют интерес граждан к операциям на фондовом рынке. Это введение инвестиционных счетов в России и освобождение от налога доходов граждан от реализации ценных бумаг, которыми они владеют более трех лет.

- Вы ведете ожесточенную дискуссию с регулятором относительно требований к капиталу профучастников. Каковы результаты?

- Эта дискуссия стала вечной. Даже не знаю, завершим ли мы ее когда-нибудь. Тем более сложно спорить о таких вещах на фоне дискуссии о передаче полномочий от одного органа другому. Я не знаю, с кем должен буду продолжить эту дискуссию - с Минфином, который стремится сохранить за собой функции регулирования, или с Центральным банком, который стремится получить такие функции.

Интервью подготовлено редакцией телеканала Россия-24