Алексей Тимофеев (Вестник НАУФОР)

Алексей Тимофеев, председатель Правления НАУФОР

"ПО ЛЕЗВИЮ БРИТВЫ" Статья.

Выступление главы НАУФОР Алексея Тимофеева на Открытом правительстве по вопросу создания мегарегулятора, 6 ноября 2012

Система регулирующих и надзорных органов на любом рынке - это всего лишь инструмент проведения государственной политики. Для разных задач нужны разные инструменты. Поэтому сначала было бы целесообразно понять, для чего в принципе нужна реформа регулирования фондового рынка.

Потому что только после того, как мы определимся с задачами, можно будет проанализировать три предложенных варианта решения. Понять, насколько хорошо каждый из них решает описанные задачи. Каковы недостатки существующей системы регулирования? Скажу, что думает по этому поводу профессиональное сообщество (и я лично).

На нашем рынке имеет место Фрагментация регулирования, усложняющая и замедляющая регулятивный процесс. В течение почти десяти лет надзорные функции концентрировались в рамках ФКЦБ и затем ФСФР. Это был достаточно последовательный процесс. Именно на базе ФСФР создавался наш, российский, мегарегулятор. И это почти было сделано. Единственное, что осталось за периметром полномочий ФСФР - это некоторые полномочия в отношении НПФов (они оказались в юрисдикции Минфина и Минтруда) и в соответствии с естественными границами ФСФР как мегарегулятора - полномочия в отношении кредитных организаций. Они остаются в юрисдикции ЦБ.

Проблема, которая возникла год назад (реально, был сделан шаг назад) - это принятое решение об очень затейливом перераспределении регулятивных полномочий между ФСФР и Минфином. Довольно произвольно некоторые из вопросов компетенции ФСФР были переданы в Минфин, а многие из нормативных актов были подчинены согласительной процедуре между ФСФР и Минфином, у ФСФР возникла обязанность согласовывать большое количество своих нормативных актов с Минфином РФ и наоборот. Процесс встал.

Какова критичность этой проблемы? В отношении регулирования НПФ она критична, потому что разделение регулирования между ведомствами, проведенное не по функциональному принципу, привело к тому, что фонды не получается развивать как финансовый институт, идут споры, что это, скорее, институт социальный. Самый свежий пример - это саботаж Минтруда по принятию приказа о распределении убытков НПФов.

Разделение полномочий в отношении кредитных организаций - другое дело, оно проведено по функциональному принципу, и если банки занимаются профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг, то они подчиняются требованиям ФСФР России. Добавьте еще сюда, что полномочия по регулированию рынка производных финансовых инструментов переданы в ФСФР, и вы увидите, что острота проблемы разделения регулирования тут не так уж и велика.

ЧРЕЗМЕРНАЯ ФОРМАЛЬНОСТЬ РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВЫСОКАЯ СТЕПЕЬ ФОРМАЛЬНОСТИ НАДЗОРА - это две очень большие проблемы, которые в принципе не могут решиться в рамках государственных органов. Игра с перераспределением полномочий между ФСФР, ЦБ, Минфином не решит проблему смены "правовой парадигмы" и перехода к регулированию "на основе принципов". Решаться эта проблема может только перераспределением полномочий между государственными и "частными регуляторами" - саморегулируемыми организациями.

О чем идет речь? В стране полностью исключен финансовый инжиниринг. Для того чтобы создать новые финансовые инструменты и финансовые институты, необходимо вносить изменения в законы. Не сразу это получается хорошо, начинается внесение поправок, возникает "регулятивная горячка" - недовольство теми последствиями, которые возникли уже на следующий день после того, как нормативный акт принят.

Во всем мире, где заботятся о динамичном развитии национального финансового рынка, стараются внести в регулятивный процесс как можно больше регулирования "на основе принципов" и абстрактных норм. Мы такому подходу не доверяем, и эта проблема не решится перераспределением полномочий между государственными органами.

РЕГУЛЯТОРНЫЙ АРБИТРАЖ - я уже говорил о том, что ФСФР сконцентрировала почти все полномочия в отношении почти всех финансовых организаций, поэтому регуляторный арбитраж касается только кредитных организаций. Но это разделение по функциональному признаку, поэтому оно не травматично.

Единственный недостаток, и это действительно проблема, - отсутствие пруденциального надзора в отношении небанковских финансовых институтов.

ОТСУТСТВИЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАДЗОРА В ОТНОШЕНИИ НЕКОТОРЫХ СЕКТОРОВ ФИНАНСОВОГО РЫНКА - но это будет всегда, какую бы реформу ни предпринять. Этот вопрос решается изменением подходов к регулированию, к регулированию "на основе принципов" от регулирования "на основе правил".

Рассмотрев эти недостатки, можно сделать заключение, что реформа регулирования имеет три задачи:

1) преодоление фрагментации регулирования;
2) усиление пруденциального надора, в том числе и макроэкономического;
3) переход от регулирования "на основе норм" к регулированию "на основе принципов".

Третья задача, как уже говорилось, решается путем смелого перераспределения полномочий государственных органов в пользу саморегулируемых организаций, но нет смысла посвящать этому много времени. Во-первых, это отвлечет нас от темы обсуждения перераспределения полномочий государственных органов, а, во-вторых, усиление саморегулируемых организаций необходимо при всех вариантах реформы.

Итак, в ходе дискуссии появились три варианта регулятивной реформы: усиление ФСФР, поглощение ФСФР Центральным банком и создание агентства при ЦБ. Недавно заговорили о четвертом варианте, который предложило Минэкономразвития. Это вариант серьезный, реализованный во многих странах, может быть, с юридической точки зрения необычный для России. Его тоже можно включить в периметр дискуссии.

РЕГУЛЯТОР НА БАЗЕ ФСФР РОССИИ - это самый простой и последовательный вариант реформы. Он позволяет избежать шоков снижения эффективности, связанных с реформой. А шоки там большие. Нужно более 1000 нормативных актов принять в течение двух-трех лет, потому что у нас не существует процедуры внесения изменений в нормативные акты государственного органа-предшественника. Если нужно поменять хотя бы запятую, то принимается новая редакция нормативного акта. Люди, который понимают объем этой работы, испытывают шок.

Данный вариант решает все перечисленные выше проблемы регулирования и не создает дополнительных рисков, сохраняет накопленный опыт и потенциал, сохраняет фокус на развитии различных видов финансовых организаций и на защите интересов инвесторов.

Вариант с регулятором на базе ФСФР предусматривает возврат всех полномочий Минфина по подзаконному регулированию в области финансового рынка, отмену межведомственных согласительных процедур, а также передачу в ФСФР полномочий Минфина и Минтруда по регулированию деятельности НПФов, наделение ФСФР полномочиями по разработке законодательных актов.

Введение пруденциального надзора - в решении этого вопроса возможна вариативность. Что такое пруденциальный надзор? Объединение надзора может стать необходимостью. Но надзор надзору рознь. Есть надзор или контроль за деятельностью компаний. Но есть пруденциальный надзор - специфический. Нет спора, он должен быть по возможности унифицирован и объединен.

Пруденциальный надзор, в свою очередь, тоже можно разделить: оставить микропруденциальный надзор за ФСФР, а макропруденциальный надзор реализовать вместе с ЦБ, создав такую систему взаимодействия, которая позволила бы выявлять системные риски. Другой вариант - передать в ЦБ и микро- , и макропруденциальный надзор.

Пруденциальное регулирование и надзор - специфическая функция, выбор судьбы которой не предрешает судьбу других функций государственного регулятора. Она может быть передана отдельно от прочих функций. Более того, это может быть полезно, потому что в одном органе будет собираться информация по всем финансовым институтам, и это позволит осуществлять надзор за всеми системными рисками на финансовых рынках. Так делают сейчас в Великобритании, и это уже сделали в Германии и во Франции.

Мировой опыт заключается в том, что было признано неправильным объединять регулирование и контроль в отношении деятельности компаний с осуществлением пруденциального надзора. Британцы, делая свою реформу, пришли к выводу, что смешение в одном органе этих двух надзоров приводит к тому, что надзорный орган фокусируется на надзоре за деятельностью и упускает пруденциальный надзор. Поэтому британцы приняли решение его выделить и передать в Банк Англии. Но никто не пришел к выводу, что нужно объединять все регулятивные функции. Назовите хоть одно государство, которое приняло решение об объединении всех регулятивных и надзорных функций в ЦБ в результате кризиса!

Мы слышим, что международный опыт настолько разнообразен, что не может быть использован в этой дискуссии. Это не так. Действительно, международный опыт дает разнообразные варианты существования мегарегулятора и его конструкции, но о чем этот опыт действительно свидетельствует, так это что мегарегулятор - ни в одном варианте не ЦБ! Из 113 стран, являющихся членами IOSCO, только 13 стран выбрали ЦБ в качестве регулятора всех финансовых институтов. Все эти страны имеют значительно меньший по объему рынок, чем Россия, и не имеют больших амбиций.

Есть еще темы оптимизации деятельности ФСФР и увеличения финансирования. Думаю, что деятельность ФСФР далеко не оптимальна. Около 10 тысяч регистрационных действий в год совершается в отношении выпусков ценных бумаг - и это в стране, в которой нет первичного рынка. Если бы Россия действовала по правилам, принятым в Европе, к ней бы в прошлом году четыре раза пришли зарегистрировать проспекты ценных бумаг. 150 сотрудников ФСФР сейчас трудятся на этом участке. Две трети из них, я уверен, могут быть переориентированы на решение задач надзора.

Уже сейчас примерно 610 сотрудников ФСФР занимаются надзором за финансовыми организациями. Но если вы посмотрите на европейский опыт, то обнаружите, что соотношение один специалист надзора на десять компаний - нормальное.

Дифференциация требований к компаниям - это еще один путь по оптимизации деятельности ФСФР. Все компании различны по масштабам деятельности и своему значению. Поэтому частота проведения проверок, механизмы проведения проверок могут существенным образом оптимизировать затраты на сотрудников.

Если мы передадим часть полномочий саморегулируемым организациям - это еще одно очень сильное решение с этой точки зрения. Много чего не придется делать ФСФР. А если мы примем решение, что ФСФР передаст пруденциальный надзор, то не будет еще одной функции, ради которой нужны были бы дополнительные ресурсы.

РЕГУЛЯТОР НА БАЗЕ ЦБ. В этом варианте, как и в предыдущем, нужно передать в ЦБ все полномочия Минфина по подзаконному регулированию финансовых рынков, передать в ЦБ полномочия Минтруда и Минфина по регулированию деятельности НПФов, создать и реформировать внутренние подразделения ЦБ. Это вариант, когда ФСФР становится внутренним подразделением ЦБ.

Аргументы ЗА:

- полностью исключается регуляторный арбитраж, обширность ресурсов ЦБ позволяет привлекать более квалифицированный персонал.

Аргументы ПРОТИВ:

существует риск распространения банковских регулятивных подходов на прочие финансовые организации. А ведь это два совсем разных мира.

Спрос на гибкость регулирования, требования к леверижду в небанковских институтах иной. Глядя со стороны, регулирование банковской деятельности как таковой (депозиты, кредиты) намного проще. Сейчас не говорю о пруденциальном надзоре - это сложно. Но регулирование классических банковских операций проще, чем регулирование управления активов, регулирование брокерской деятельности, где нужно пользовать категориями "разумности", "добросовестности", "best execution" и проч;

- очень серьезен риск того, что ЦБ не будет уделять достаточного внимания развитию отраслей финансового рынка, отличных от банковской деятельности, и даже может подавлять их развитие. Что является главной функцией ЦБ? Обеспечение стабильности национальной валюты. Эта функция предусмотрена конституцией, и важнее функции для ЦБ не будет никогда;

- кроме того, закон предусматривает ответственность ЦБ за развитие и стабильность банковской системы. У меня есть предположение, что даже эти две функции конфликтуют между собой. Но уж точно они сильно конфликтуют с регулированием прочих, небанковских организаций. Это многочисленная индустрия, в которой постоянно возникают проблемы, она будет создавать большое моральное напряжение для ЦБ, а ее развитие при этом не будет являться его главной функцией. Сможет ли ЦБ справиться с искушением уменьшить размеры этой индустрии до уровня приемлемой моральной ответственности? Мой ответ - нет;

- конфликт интересов ЦБ. ЦБ - регулятор, контролирующий орган, участник рынка, собственник инфраструктуры и крупнейших игроков. Я думаю, что одно только это должно бы было наложить "вето" на решения о передаче регулятивных и надзорных полномочий в ЦБ. Пока это так, неправильно даже обсуждать возможность реформы, которая предполагает такое гремучее сочетание в одном органе.

Максимален риск потери опыта. Все менеджеры знают, что как только люди вливаются в новую организацию, они подчиняются ее карьерным требованиям, подчиняются носителям другой идеологии, подчиняются сотрудникам этой организации. В кратчайшие сроки опыта, накопленного ФСФР, не станет. Это тесно связано с первым риском - риском распространения подхода к регулированию кредитных организаций на небанковские организации.

Этот вариант характеризуется максимальным шоком при реформе;

- репутационный риск. Этот вариант означает "сворачивание проекта МФЦ", потому что несет ясный сигнал, что правительство снимает с себя ответственность за этот проект. Иностранных инвесторов передача полномочий в ЦБ не вводит в заблуждение: я уже говорил, что ЦБ является мегарегулятором только в тех странах, где рынок невелик и неамбициозен. Это значит, что Россия отказывается от амбиций - вот что может это значить.

АГЕНТСТВО ПРИ ЦБ - на самом деле это вариант компромиссный, он стремится избежать рисков, с которыми связан предыдущий вариант - "растворение ФСФР в ЦБ". Если избежать этих рисков не удается, он окажется малополезным.

Этот вариант означает, что нужно создать особый орган, который должен быть достаточно независимым от ЦБ, чтобы избежать рисков, с которыми ассоциируется передача полномочий в ЦБ. Руководство агентства должно назначаться президентом или Госдумой. Почему этот орган, тем не менее, "при ЦБ"? ЦБ должен утверждать бюджет, основные направления деятельности, отчет агентства, возможно, председатель ЦБ должен предлагать кандидатуру его руководителя. Этот вариант предлагает передачу в агентство всех полномочий ФСФР, Минфина, Минтруда в области регулирования финансовых рынков и НПФов.

Задача усиления пруденциального надзора также сохраняет возможность выбора варианта. Если мы создаем агентство при ЦБ, то можно поступить по-разному - передать от ЦБ в это агентство пруденциальный надзор за кредитными организациями либо разделить эти полномочия, как предлагалось в варианте с сохранением ФСФР. Аргументы ЗА - так же, как и в случае с передачей в ЦБ, уменьшается регуляторный арбитраж, обширные ресурсы позволяют привлекать квалифицированных специалистов, накопленный ФСФР опыт, скорее всего, удастся сохранить.

Что касается аргументов ПРОТИВ - эта реформа является наиболее сложной. Она требует самых масштабных, самых сложных изменений в законодательстве, возможных юридически, но наиболее сложных. Влияние со стороны ЦБ сохранится, и если это влияние будет слишком сильным, то риски, связанные с концентрацией всех полномочий в ЦБ, сохранятся и в этом варианте, тогда он обессмыслится. Как и в варианте с концентрацией всех полномочий в самом ЦБ, для этого варианта характерен максимальный шок при реформе; этот риск останется. Останется и репутационный риск - восприятия реформы как "сворачивания проекта МФЦ".

Варианты передачи в ЦБ или создания агентства при ЦБ нехороши еще тем, что постоянно будет желание оставить в системе исполнительной власти какие-то "огрызки" от ФСФР - органы, которые бы занимались контролем за манипулированием и инсайдом, и таким образом, эти варианты отнюдь не решают полностью задачу объединения всех функций в одном органе.