Максим Орешкин (Вестник НАУФОР №5 2014)

Максим Орешкин, директор Департамента долгосрочного стратегического планирования Министерства финансов РФ.

"НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ" Интервью.

Увеличение бюджетных расходов, которого требует МЭР, приведет не к возобновлению роста экономики, а к перераспределению ресурсов в пользу государственного сектора

Директор Департамента долгосрочного стратегического планирования Министерства финансов РФ Максим Орешкин в интервью обозревателю журнала "Вестник НАУФОР" Наталье Калиниченко пояснил, почему разрастание госсектора ведет к торможению экономики.

Сбежавшие инвестиции

- В недавних публичных выступлениях Вы называли основные причины замедления экономики: снижение уровня инвестиций. В чем основные причины?

- Причина замедления экономики и в прошлом, и в этом году, действительно, - торможение инвестиций. Но не только.

Сначала посмотрим на прошлый год. Инвестиции частных компаний за год выросли примерно на 5%, а естественных монополий сократились приблизительно на 15%. Важно понимать, почему это произошло.

Как естественные монополии финансировали свои инвестиционные программы в исторической ретроспективе? У них постоянно росла выручка из-за увеличения цен на их продукцию либо на внешних рынках, либо из-за довольно быстрого повышения тарифов. Поэтому каждый следующий год при выросшем уровне цен у компаний оказывалось все больше денег для расширения инвестиционных программ.

Сейчас выручка перестала расти. Сырьевые рынки больше не благоволят российским производителям, цены в ближайшем будущем, скорее всего, будут стабильными или даже снизятся, сценарий роста маловероятен. Рост тарифов привел к увеличению издержек дочерних компаний естественных монополий, что грозило потерей трудоспособности всем другим предприятиям. Именно поэтому были приняты решения по отказу от индексации тарифов для промышленных потребителей в 2014 году.

Какими могут быть источники для инвестиций сегодня? Понятно, что это заемный капитал, но чтобы иметь возможность его обслуживать и увеличивать свой долг, нужно наращивать прибыль. То есть реализация инвестиционных проектов должна приводить либо к сокращению издержек, либо к увеличению объемов выпуска и, соответственно, к росту выручки за счет объемов, а не за счет цены. Инвестиционные проекты должны быть эффективными, давать реальную отдачу. Вместе с отдачей появится ресурс для нового цикла инвестиций. Пока структурная проблема эффективности капитальных вложений естественных монополий не будет решена, существенного роста инвестиций в этом сегменте, очень крупном в российской экономике (на "Газпром" приходится более 5% всех инвестиций в стране), ждать не приходится.

Что касается ситуации 2014 года, то ключевое здесь - рост роли геополитических факторов и неопределенности относительно того, как на них будет реагировать экономическая политика. И в этой ситуации экономические агенты стараются вести себя более осторожно. В первом квартале отток капитала составил 63 млрд долларов. Четверть из них - конвертация рублей в наличные доллары. Это снижение доверия населения к банковской системе и к национальной валюте на фоне роста неопределенности. Сверх этого на счетах российских компаний наращивается большой объем валютных остатков. Экспортеры, которые получают валютную выручку, не конвертируют ее в рубли. То есть практически весь отток капитала, который мы наблюдали, связан с конвертацией ресурсов из рублевой формы в валютную со стороны населения и компаний.

Чтобы постепенно выправлять ситуацию, нужно снижать неопределенность - давать в экономической политике четкие сигналы, что она останется неизменной в бюджетном поле и будет преследовать те же цели по сокращению инфляции в денежно-кредитной сфере. В состоянии определенности население будет с большим доверием относиться и к национальной валюте, и к инвестициям внутри страны. Реализацию этих принципов и эффект на рынки мы видим в последние месяцы.

- Какой должна быть экономическая политика сейчас и какие ведомства должны ее проводить?

- Политика должна быть в первую очередь ответственной и нацеленной на достижение положительных устойчивых долгосрочных тенденций. Если мы говорим о бюджетной политике, то главное - это сохранение бюджетной сбалансированности, ненаращивание серьезных дефицитов, долга.

- Какие риски есть для бюджета в этом году?

- Пока у нас есть дополнительные нефтегазовые доходы. В текущем году благодаря более высокой цене на нефть и более слабому курсу рубля ожидается, что нефтегазовые доходы увеличатся на 952 млрд рублей по сравнению с первоначальным планом. Но при этом нужно понимать, что будут дополнительные серьезные потери по ненефтегазовым доходам - 284 млрд руб. Кроме того, ожидается недоисполнение чистых внутренних заимствований на 350 млрд руб. Также возможны риски недоисполнения внешних заимствований в пределах 240 млрд руб. И есть риски по приватизации - порядка 170 млрд руб. Если сложить все это вместе, то видно, что нет никаких лишних денег, которые можно потратить - однако и рисков больших нет. Просто структура перераспределяется, в зависимости от источников финансирования, от ненефтегазовых доходов к нефтегазовым.

Если бы вдруг в такой ситуации произошло увеличение расходов (а в рамках последнего изменения бюджета мы остались в пределах первоначального объема), то такая ситуация означала бы просто увеличение своей зависимости от нефтегазовых доходов.

Есть общая ситуация в мировой нефтяной отрасли, есть ситуация, связанная с резким ростом добычи в Северной Америке, с возможным возобновлением поставок из Ливии, Ирана. И все это может довольно серьезно ударить по нефтяному рынку, где предложение потихонечку начинает превышать спрос. Это может привести к снижению цен на нефть до отметки в 90 долларов, нельзя исключать и сценарий в 80 долларов за баррель. Отметка в 100 долларов может быть легко пройдена, если в странах-производителях будут решены политические проблемы.

И к этим рискам нужно быть готовым, ведь такое увеличение предложения приведет к сильному снижению цен на нефть. Если мы увидим одновременно восстановление добычи в Ливии, Иране, снижение рисков в Ираке и увеличение производства в Северной Америке, и на этом фоне США вдобавок активизируют продажу стратегических резервов, то цена 80 долларов может показаться оптимистичной оценкой.

- Какой уровень цены за баррель критичен для российского бюджета?

- О неких критических уровнях цен на нефть нужно говорить не столько о бюджете, сколько о платежном балансе. Бюджет защищен в большей степени, чем платежный баланс, потому что в нем все расходы прописаны в рублевой форме. И потому для бюджета не столь важно, сколько стоят нефть и доллар, а важно, сколько стоит нефть в рублях. Важны рублевые доходы, чтобы они покрывали рублевые расходы. А вот в платежном балансе ситуация другая. Весь импорт, который мы покупаем, все туристические поездки, которые российские граждане осуществляют за рубеж, - все это покупается за иностранную валюту. Поэтому с точки зрения платежного баланса важно, сколько поступлений идет именно в иностранной валюте.

Для того чтобы сбалансировать платежный баланс в четвертом квартале прошлого года и в первом квартале нынешнего, требовалась цена на нефть 123-128 доллара за баррель. Более низкую цену компенсировал ЦБ через продажу золотовалютных резервов на валютном рынке. Понятно, что этот шаг во многом временный, но даже для покрытия дефицита текущего счета сейчас требуется цена порядка 100 долларов за баррель. Практически все нефтяные доходы компенсируются оттоком иностранной валюты через поездки, покупку импортных товаров и так далее. И снижение цен на нефть серьезно ударит по платежному балансу.

Какова должна быть экономическая политика в такой ситуации? Главная задача - не увеличивать зависимость от конъюнктурных доходов как бюджета, так и платежного баланса. Увеличение расходов в такой ситуации приведет к усилению внешней зависимости как по каналу бюджета, так и платежного баланса. Даже если бюджетные деньги тратятся на строительство дороги, где, казалось бы, рабочая сила и материалы отечественные, то все равно рабочие, получив заработную плату, начнут тратить деньги, в том числе, на импортные товары. Даже при тех расходах, которые, казалось бы, не ведут к прямому увеличению импорта, все равно в конце экономической цепочки мы получаем потребление определенного объема импортных товаров. Поэтому увеличение бюджетных расходов будет приводить, в том числе, к ухудшению платежного баланса и росту его зависимости от внешних факторов.

И с этой точки зрения бюджетная политика должна становиться еще более ответственной, чем она была до сих пор. Формирование дефицита в большом объеме нежелательно, потому что нет источников его финансирования.

Мы имеем проблемы не только с возможными рисками по ценам на нефть, но и с привлечением ресурсов с финансовых рынков. Все инвесторы видят неопределенность и в геополитике, и в экономической политике, и лишний раз подумают перед тем, как давать России в долг. И, конечно же, попросят серьезную премию. Это вполне рациональное и объяснимое поведение. Поэтому лучше не увеличивать риски и зависимость от непостоянных доходов, иначе влияние возможного негативного сценария будет более жестким.

Волатильность на финансовых рынках развивающихся стран, которую мы наблюдали в прошлом году, российская экономика прошла довольно мягко, исключительно благодаря тому, что мы подошли к этим событиям в неплохой форме - практически с нулевым дефицитом, большим объемом резервных фондов, золотовалютных резервов. Если бы не было золотовалютных резервов, ЦБ нечего было бы продавать на валютном рынке. А в первом квартале мы продали 41 млрд долларов. И ответственная политика Минфина и ЦБ не позволила случиться такому всплеску инфляции, который мы наблюдали в 2008-2009 году. Удешевление рубля тогда и сейчас сравнимо, но всплеск инфляции гораздо меньше, чем был в тот период. Вот эта комбинация ответственной политики во многом смягчила ту ситуацию, в которой мы сейчас находимся.

В принципе, Россия выглядит хорошо в глазах инвесторов в первую очередь благодаря четырем основополагающим вещам - низким дефициту бюджета, внешнему долгу, высоким золотовалютным резервам, ответственной бюджетной и денежно-кредитной политике. На этих параметрах держалось доверие к экономической ситуации в России.

Если мы начнем разрушать эти вещи, то доверие будет только снижаться, что, в свою очередь, усугубит существующие проблемы и приведет к еще большему оттоку капитала. И попытка закрыть отток капитала бюджетными расходами приведет к тому, что эффект будет обратным - отток капитала увеличится, доверие в экономике упадет, и экономический рост не вернется, несмотря на увеличение бюджетных расходов.

Поэтому мы абсолютно не согласны с той логикой, которую Минэкономразвития закладывает во второй вариант своего прогноза, предполагающий увеличение бюджетных расходов, что должно привести к серьезному ускорению экономического роста: при увеличении бюджетных расходов экономический рост возрастает с большим коэффициентом. Таких эффектов от бюджетных расходов нет ни в одной стране мира.

- Вы так и не назвали критичный для российской экономики уровень по цене нефти.

- Балансирующая цена нефти для бюджета за прошлый год - 113 долларов за баррель. Но более справедливо оценивать ее в рублевом выражении, потому что все расходы у нас рублевые. Здесь можно говорить об уровнях в 3500-3600 рублей за баррель. Это означает, что в текущем году при сохранении текущего обменного курса балансирующая бюджет цена нефти - около 100 долларов за баррель. То есть при текущих ценах на нефть мы окажемся в ситуации, когда будет наблюдаться профицит бюджета.

- В этом году дополнительные расходы профинансированы де-факто из пенсионных накоплений, не переданных в систему НПФ - государство рассматривает пенсионные деньги как долгосрочный источник?

- Заморозка пенсионных денег предусмотрена только на 2014 год. Действующее законодательство предполагает, что с 1 января 2015 года накопительная пенсионная система опять заработает в том режиме, в котором она работала до 2014 года. В 2014 году ЦБ проводит тщательный аудит всех пенсионных фондов. Последние десять лет они только принимали деньги от будущих пенсионеров, а пенсии не выплачивали. Возникли серьезные риски, что внутри фондов могут быть какие-то проблемы. Если ставится вопрос о гарантировании пенсионных накоплений по типу работы АСВ в банковской сфере, то понятно: перед тем, как государство будет что-то гарантировать, оно должно понять, что происходит с уже накопленными пенсионными взносами в пенсионных фондах, все ли там в порядке. И ЦБ как мегарегулятор, получив новые полномочия, в том числе регулирования пенсионных фондов, проводит тщательный анализ и аудит в отрасли. Как только эти компании проходят аудит, они вновь получают право принимать средства населения по накопительной части пенсии.

А 243 млрд рублей, накопленных пенсионными фондами, являются резервом. Изначально планировались разные сценарии, в том числе возвращение этих денег в накопительную пенсионную систему, но ситуация в этом году серьезно изменилась, и, скорее всего, эти деньги будут направлены на другие цели, в том числе на финансирование расходов по двум новым субъектам Федерации - Республике Крым и городу Севастополю.

О роли госсектора в торможении экономического роста

- А есть ли оценки эффективности бюджетных расходов?

- Проблема текущей оценки ситуации заключается в том, что пока Минэкономразвития рассуждает о возможности увеличения расходов, все министерства (что вполне естественно) начинают думать не о том, как эффективнее тратить денежные средства, а о том, как увеличить объем денежных средств в распоряжении. Например, в госпрограмму они погружают наименее эффективные и важные расходы, а затем говорят, что на самое важное им как раз и не хватает, и пытаются добиться максимально возможного увеличения финансирования. Если сменить такой подход на жесткие бюджетные ограничения, то министерствам и ведомствам ничего не останется, кроме как проанализировать свои расходы и пытаться оптимизировать их.

Весь механизм госпрограмм как раз и задумывался для оптимизации расходов: есть жесткие ограничения, есть объем средств, который выделяется на конкретное направление, есть цели. И задача министерства - наиболее эффективно потратить эти денежные средства и достичь цели.

Амбивалентность в рассуждениях об общих объемах расходов со стороны МЭР мешает этой логике начать нормально работать.

- Насколько можно говорить о промышленной политике за счет госсредств и насколько эффективно может быть увеличение государственных расходов? Вы говорили об увеличении расходов на 18%, которое не привело вообще ни к какому эффекту.

- В России все примеры последних лет (и 2009, и 2012), когда резко наращивались расходы, показывают, что краткосрочно это помогает, но в долгосрочной перспективе скорее оказывает негативное влияние на экономическое развитие. Понятно, что в любой экономике ресурсы ограниченны. Увеличение бюджетных расходов требует привлечения дополнительных трудовых ресурсов, производственных мощностей и капитала. То есть увеличение бюджетных расходов - это перераспределение ресурсов в пользу государственного сектора. Через какие каналы это происходит? Если ЦБ придерживается своих целей по инфляции, то он будет вынужден повысить процентные ставки. Через удорожание кредита, через рост нормы сбережений деньги забираются из частной экономики и тратятся в госсекторе.

Есть пример Бразилии последних лет. Они раньше оказались в ситуации слабого роста, попытались стимулировать экономику госрасходами и субсидированием кредитов и в итоге остались у разбитого корыта. Дефицит вырос, долг вырос, процентные ставки и инфляции выросли, рейтинг понизили - а рост где был (около 1%), туда и вернулся.

Этот пример показывает, что ключевая задача - это решение структурных проблем. Нужно улучшать инвестиционный климат, решать проблему эффективности и оптимальной структуры бюджетных расходов, повышать эффективность естественных монополий и т.д.

Есть и области, где эти вопросы решаются. Меняется денежно-кредитная политика, например. Проводятся изменения на финансовых рынках, мы видим улучшение условий для работы пенсионных фондов с точки зрения правил инвестирования и так далее. Минфин очень многое сделал за последний год. Это и изменение инвестиционных деклараций, и перемены в плане того, куда могут инвестироваться средства. Другой вопрос, что пенсионные компании не получили денежных средств для накопительной части. Но та институциональная среда, в которой теперь работают пенсионные фонды, гораздо более благоприятна для них. Доступ на финансовых рынки для иностранных инвесторов через "Евроклир" и "Клирстрим" открыт. Изменились условия, в которых работает Московская биржа, есть возможность проведения IPO на внутренних биржевых площадках.

Сначала снижение ставок - затем фискальное стимулирование

- Для бюджетного стимулирования сейчас не время?

- Если мы посмотрим на общемировую практику, то говорить о бюджетном стимулировании в тот момент, когда ставки ЦБ на уровне 7,5%, немного странно. Постоянно приводят пример США и еврозоны, где идет активное стимулирование. Но, например, в США в кризис 2008-2009 года в качестве первой реакции на резкое замедление темпов экономического роста до нулевой отметки были снижены процентные ставки, и только после этого была принята большая программа государственного стимулирования из бюджета.

Госстимулирование может нам помочь, но как антикризисная мера. Мы еще не находимся в состоянии кризиса, и внешние условия у нас еще не кризисные - цены на нефть высокие, и объемы поставок полноценные, сейчас не нужно начинать увеличивать госрасходы.

Понятно, что в случае снижения инфляции приоритет должен отдаваться стимулированию частного спроса через каналы денежно-кредитной политики, через снижение процентных ставок, удешевление кредитов. Также повторю, что ЦБ не должен ради сиюминутного результата жертвовать достижением среднесрочных целей по инфляции. Только когда инфляция начнет серьезно и устойчиво снижаться, откроется возможность для стимулирования экономики по каналу денежно-кредитной политики.

- Какие прогнозы по оттоку капитала за год?

- Очень многое зависит от неопределенности. Мы имеем цифру в 63 млрд долларов в первом квартале, но при этом можно также вспомнить 2008-2009 годы. Тогда тоже был всплеск валютного курса. Население довольно активно покупало наличную валюту, и конвертировало свои депозиты в банковской системе. После этого в течение двух лет (вторая половина 2009 года, весь 2010 год и половина 2011 года) население валюту продавало, возвращаясь к нормальной доле иностранных активов в своих сбережениях. Обменный курс достиг отметки в 41 рубль за бивалютную корзину, и следующий период времени, когда он вернулся к этим значениям, - это уже 2014 год, то есть спустя пять лет. Если будут выполнены условия для стабилизации ситуации - деэскалация политической напряженности, большая определенность экономической политики властей, - не исключено, что во втором полугодии отток капитала может оказаться не 60 млрд долларов за квартал, а 10 млрд за все полугодие.

Пока оценки на второй квартал - около 10 млрд долларов. Мы не исключаем сценария, при котором значение оттока по итогам года будет не намного больше, чем значение первого квартала. 80% оттока капитала в первом квартале из годового объема - это вполне реальная ситуация.

Контуры промышленной политики

- Какова должна быть промышленная политика? И нужна ли она вообще?

- Совершенно точно нужна политика, направленная на развитие конкуренции. Только ее наличие способствует росту производительности труда и эффективности, а в конечном счете, - экономики.

Сейчас постоянно идут разговоры о рейтинге Doing Business Мирового банка. Россия начинала в этом рейтинге со 120-й позиции, сейчас находится ближе к 90-й. Сейчас предпринимаются усилия для максимального ускорения дальнейшего продвижения. Наиболее правильный ответ со стороны России на изменившиеся внешние условия- интенсификация экономических реформ, улучшение инвестиционного и делового климата и создание внутренних источников финансирования.

- Цифры свидетельствуют о том, что большое количество предприятий среднего и малого бизнеса закрывается. Cейчас при Министерстве торговли создается экспертный совет из министров правительства времен СССР. Возможен ли откат в экономической политике?

- Любой экспертный совет - всегда скорее положительная вещь, чем отрицательная. Взаимоувязка поведения отдельных отраслей, различных производственных цепочек - это тоже очень важные вещи. И координация здесь - это улучшение конкуренции, потому что мы конкурируем не только между предприятиями внутри страны, но и на международном уровне. И в этом плане можно рассматривать все предприятия страны как единый комплекс, который конкурирует на международных рынках. Нужно смотреть на наличие правильных взаимосвязей между предприятиями и говорить об этом. Такой подход не противоречит росту конкуренции на рынках.

При этом нужно понимать, что снижение конкуренции, которое мы видели последние годы, конечно же, не способствовало росту экономики.

Стратегическое законодательство

- Что можно было бы предпринять для улучшения системы стратегического планирования в России? Как она вообще действует?

- Сейчас в Думе происходит обсуждение закона о стратегическом планировании. Министерство финансов пытается сыграть существенную роль в этом вопросе. С нашей стороны осуществляется попытка правильно структурировать те документы, которыми мы оперируем в своей деятельности, выделить целеполагание, прогнозные и программные документы. Целеполагание - это то, что создается президентом и правительством как основные векторы развития. Прогнозные документы - это бюджетный прогноз социально-экономического развития, документы, устанавливающие ограничения, при которых следует достигать заданных целей. Программная часть - это то, где прописаны конкретные мероприятия, события, которые должны реализовываться и происходить для того, чтобы были достигнуты намеченные цели в существующих условиях.

Выстраивание такой системы позволит более грамотно определять общую политику.

А наличие жестких бюджетных ограничений остановит обсуждение возможного увеличения расходов на госпрограммы. И конкретные министры будут отвечать за реализацию политики и достижение конкретных результатов в конкретной сфере с учетом того объема ресурсов, который правительство посчитает правильным туда направить.

С точки зрения планирования важен консервативный подход, потому что оптимистичный подход последних лет с точки зрения социально-экономического развития не привел ни к чему хорошему.

- В названных вами законодательных актах наверняка прописана и ответственность.

- Да, конечно. Возникнет довольно продолжительный переходный период, потому что перейти на новую систему за день или месяц невозможно, на это потребуется не один год.

Мы сталкивались с ситуацией, когда каждая отрасль и подотрасль писала свою собственную стратегию, где прописывала какие-то объемы финансирования, в том числе государственного. Этим занималась, грубо говоря, и отрасль пчеловодства, и ее программа не была увязана, например, с производством продуктов. В итоге такие разработки оказались бесполезными. Потому что любой стратегический документ может быть полезным и эффективным, когда находится во взаимоувязке с другими документами и встроен в рамки единых принципов, единой концепции.

Сверху должен задаваться вектор предполагаемых и желаемых достижений и вектор имеющихся ограничений. На базе этих двух векторов и можно строить отдельные программы, в том числе в отдельных отраслях экономики, которые позволят достигать конкретных результатов.

Ключевой момент в новом законодательстве - ограничение количества стратегических документов, их жесткая взаимоувязка и выстраивание в единую цепочку. Любой документ, погруженный в эту систему, обретает смысл, становится частью общего для достижения общей цели. Документ, который находится вне этой системы, - вещь в себе, и он не несет никакого положительного эффекта. Законопроект уже принят во втором чтении. И я надеюсь, довольно скоро он начнет действовать.

- Кто выдвинул идею этого законопроекта?

- Это идея президента. Ключевую роль в создании этого законопроекта играет МЭР, а мы помогаем им в этом вопросе.