Борис Хейфец (Вестник НАУФОР №9 2014)
Борис Хейфец, профессор, доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института экономики РАН
"ПОКА ПОБЕЖДАЕТ ОФШОРИЗАЦИЯ" Интервью.
Идея провести деофшоризацию российской экономики столкнулась с серьезными препятствиями и сопротивлением со стороны крупного бизнеса
Борис Хейфец, профессор, доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института экономики РАН рассказывает обозревателю журнала "Вестник НАУФОР" Наталье Калиниченко об офшорных сетях и ходе антиофшорной компании в России.
- Борис Аронович, вы принимали участие в обсуждении законопроекта о налогообложении контролируемых иностранных компаний, очередную версию которого в конце августа Минфин внес в правительство (закон должен вступить в силу с 1 января 2015 года). Как в целом обстоят дела с политикой деофшоризации, проводимой властями?
- Политика деофшоризации носит фрагментарный, не всегда последовательный, а часто и декларативный характер. Большинство рекомендаций предполагает лечение лишь симптомов, а не самой болезни. Плохо сочетаются меры "кнута" и "пряника". Вместе с тем изменить ситуацию только декларациями и благими пожеланиями нельзя. Офшоризация прочно вошла в российский деловой оборот, и крупный бизнес отвечает сильнейшим сопротивлением на любые попытки заставить его перевести активы и платить налоги в России. Пока острая дискуссия ведется вокруг подготовленного Минфином "Закона о контролируемых иностранных компаниях (КИК)". Свои предложения подготовил Росфинмониторинг, есть какие-то законопроекты и в Совете Федерации, и в Госдуме - по отдельным аспектам, затрагивающим данную проблему. Многие поправки в законодательство хотели принять в первом полугодии, но не удалось. Этот закон встретил серьезные возражения со стороны бизнеса, в результате не было выработано единой концепции. В июне состоялось совещание в правительстве у вице-премьера И. Шувалова, где было решено отложить принятие закона о КИК до осени. Кроме того, было предложено повысить "планку" для признания контролируемыми иностранными компаниями те, где доля владения резидентов РФ составляет не менее 50% плюс один голос (Минфин предлагал 10%). Норму в 50% можно будет не принимать во внимание только в исключительных случаях по решению суда. Также было увеличено до 10% значение доли владения в КИК, о наличии которой они должны будут сообщать налоговикам (ранее это был 1%, а бизнес хотел на уровне 25%).
Наконец, противники закона о КИК фактически добились поэтапности в реализации закона, которая подразумевает переходные периоды в три-пять лет. В частично доработанном проекте закона о КИК, который внесен в правительство в конце августа, было внесено изменение об освобождении налогоплательщиков от ответственности за нарушения правил декларирования офшорной прибыли в 2015-2016 годах. Санкции (20% от неуплаченного налога, но не менее 100 тыс. руб.) предложено накладывать лишь с 2017 года. Ранее предполагалось, что российские владельцы будут декларировать прибыль своих офшоров, превышающую 3 млн рублей. Сейчас Минфин предлагает на 2015 год установить этот порог на уровне 50 млн рублей, на 2016-й - 30 млн рублей, а впоследствии постепенно снизить его до 10 млн рублей.
Образно говоря, офшоризация пока побеждает деофшоризацию - те, кто пользуется офшорами, оказались настойчивее государства.
Здесь, конечно, нужно понять, насколько право или нет государство, которое форсировало разработку новых антиофшорных инициатив. С одной стороны, геополитическая обстановка создает хороший фон для проведения антиофшорной политики, возвращения зарубежных капиталов резидентов, потому что происходит замораживание средств офшорных компаний, ограничивается их использование. Некоторые компании, особенно те, которых коснулись европейские и американские санкции (или есть угроза, что коснутся), уже перевели деньги в другие зарубежные юрисдикции или в Россию. Например, Аркадий и Борис Ротенберги вывели из-под кипрской юрисдикции схему владения ООО "Стройгазмонтаж", являющуюся крупнейшим подрядчиком "Газпрома". Они напрямую выкупили ее акции у прежнего владельца - кипрской Milasi Engineering Limited. Впрочем, здесь могли сказаться и деофшоризационные предложения запретить участвовать в госзакупках и госзаказах.
С другой стороны, бизнес возражает против деофшоризации в целом. Основная аргументация против применения антиофшорных мер такова: в России и так экономика приземляется, а в связи с деофшоризацией возникает новая финансовая нагрузка на бизнес, изменение условий привычного функционирования может вызвать новые негативные явления. С этим можно спорить: почему малый и средний бизнес в своей массе должен нести издержки, а крупный - уклоняться? Причем понятно, если бы речь шла о крупном инновационном бизнесе, который необходим для структурной перестройки. Но против антиофшорных новаций выступают в основном добывающие топливо и сырье компании, посреднические и торговые фирмы. Почему они должны пользоваться офшорными льготами?
В статье "Неспешная деофшоризация" (опубликована в журнале "Прямые инвестиции" № 4, 2014) я назвал ряд причин, по которым курс правительства на деофшоризацию оказывается неэффективен. Одна из них, которая сейчас выдвигается на первое место, - разнонаправленность интересов отдельных участников этого процесса. Интересы крупного бизнеса (причем не всего, а некторых компаний, включая даже государственные) противоречат интересам государства, которому нужно наполнять бюджет. Есть и интересы бюрократии, которой нужно где-то прятать капиталы, так как при деофшоризации у коррумпированных чиновников возрастают риски. В то же время основная масса мелкого и среднего бизнеса, а также добросовестные налогоплательщики считают офшорные льготы несправедливыми.
Проофшорная позиция аргументируется тем, что иностранные юрисдикции, где используется англосаксонское право, удобнее для ведения бизнеса и получения финансовых услуг - четко работает судебная система, много институциональных плюсов, которых нет в России.
Однако в сегодняшней геополитической обстановке возникает вопрос, насколько безопасно вести финансирование через офшоры? После новых финансовых санкций останется ли что-нибудь, что можно переводить в удаленные офшорные юрисдикции Азии - Гонконг, Сингапур? Даже при современных формах связи ведение бизнеса в таких зонах не очень удобно. А самое главное, насколько это справедливо? Это легальная экономия на налогах. Мы здесь не говорим о нелегальных способах утечки капиталов через трансферные цены, лжеэкспорт, лжеимпорт, оказание лжеуслуг, страхования. Когда денежные трансакции проводят как плату за оказание услуг по поиску делового партнера, разного рода консультации. Крупные суммы уходят в форме процентов по "кредитам", в которые фактически "прятались" прямые инвестиции.
По данным Росстата, из всех иностранных инвестиций, полученных Россией в 2013 году, на прямые инвестиции прошлось только 15%, в то время как на раздичные виды кредитов - более 75%. Например, номинально компания берет кредит у своей зарубежной дочки. В России процентные доходы облагаются по ставке 20%, а по соглашениям об избежании двойного налогообложения в определенных юрисдикциях имеет место нулевая ставка.
Что касается Закона о контролируемых иностранных компаниях, то в начале 60-х годов XX века такой закон был принят в США, но оказался не особенно эффективным. Надежда, что он будет более эффективным на этот раз в России, очень незначительна.
Нынешний законопроект преследует две основных цели. Первая - повышение прозрачности бизнеса и раскрытие информации о реальных владельцах офшоров. Но, как я уже сказал выше, все нормы раскрытия информации по КИК будут понижены.
Кроме того, возникает коллизия из-за непонимания сущности офшорного бизнеса.
Законопроект Минфина будет касаться тех компаний, которые зарегистрированы в офшорах. Сегодня составленный Минфином список офшоров и низконалоговых юрисдикций насчитывает 41 позицию. А в современных схемах агрессивной минимизации налогообложения участвуют еще 50-60 юрисдикций (я их называю спарринг-офшорными), где регистрируются проектные компании, или компании спецназначения, взаимодействующие с офшорными компаниями.
Те же Нидерланды не назовешь офшором, но там есть так называемые почтовые компании, которые используются как ширмы-посредники, и вот эти последние уже связаны с офшороными фирмами. Причем компании могут быть как из разных офшоров, так и из одного (иногда по две-три в каждой юрисдикции), но в целом они выстраиваются в цепочки. Я называю такие конфигурации офшорными финансовыми сетями.
- Они не возникают сами собой, а специально выстраиваются?
- Да. Я объясняю в моем докладе: есть цепочки холдингового типа, одна материнская компания владеет пакетом дочерней, та в свою очередь - пакетом "внучки" и т.д. А есть офшорные сети, не всегда объединенные формальными связями. Там могут быть задействованы родственники, подчиненные, зависимые люди, которые, не владея компанией, объединены общей целью минимизации налогов.
Минфин, правда, хотел расширить свой офшорный список, путем включения в него нескольких других юрисдикций, таких как Нидерланды. Но, похоже, сейчас от этой идеи отказались. А это означает, что не удастся обеспечить искомую прозрачность офшорных цепочек.
Вторая цель закона о КИК фискальная: увеличение налоговых поступлений. Максимальная задача - тот, кто владеет офшорной компанией, должен платить налоги по российским ставкам.
Однако непонятно, во-первых, как определять долю владения акционерным капиталом конечных бенефициаров. Они могут прятаться за различными трастовыми договорами, использовать схему прокси-бенефициаров. Последние для фискальных органов будут иметь настоящий адрес, счет, даже будут платить налоги, а реально за ним скрываются другие бенефициары.
Во-вторых, не ясно, каково наказание за неисполнение требований законодательства, велик ли при этом риск. В США назание за неуплату налогов очень жесткое, причем оно не зависит от размера сокрытых налогов. Штрафы "танцуют" от средней величины коммерческого оборота на банковском счете, предусмотрена и уголовная ответственность.
В России пока ни УК, ни новый закон о КИК не предусматривают такой ответственности. Поэтому, скорее всего, закон будет работать вхолостую и потребует серьезных издержек налогового администрирования. При этом эффект будет небольшой. Правда, новые деофшоризационные предложения Совета Федерации предполагают ужесточить 199-ю статью Уголовного кодекса РФ об уклонении от уплаты налогов. Ее предлагается распространить на уклонение, совершенное с помощью подставных компаний (однодневок) или "с сокрытием или искажением информации в отношении контролируемых иностранных компаний или контролируемых сделок". За это можно будет получить срок до шести лет. Однако сомнительно, что эта поправка будет принята.
Наконец, важно понять, cколько может бюджет получить дополнительно в результате политики деофшоризации. Оценки разнятся. По моим подсчетам, благодаря офшорным финансовым сетям прямые и косвенные потери бюджета могут достигать от 30 до 50 млрд долларов. Половину этой суммы можно было бы сэкономить, если отменить все льготы по соглашениям об избежании двойного налогообложения. Тогда утечки капитала были бы намного меньшими.
От нелегального и легального увода денег из России страдают многие отрасли экономики. Один небольшой, но яркий пример. В 2013 году экспорт рыбы и биоресурсов из России по договорам с офшорами составил 40,6% в весовом выражении, а в денежном - 37,5%. За первый квартал 2014 года поставки рыбных ресурсов по договорам с офшорами достигли 41,8% от всех поставок в весовом выражении.
Публиковались и более низкие оценки потерь от использования офшоров (около 5 млрд долларов). Минфин считает, что только исполнение закона о КИК принесет бюджету до 30 млрд рублей. А затраты на налоговое администрирование могут перевесить и в значительной степени даже уничтожить дополнительные доходы.
Сейчас действует новое типовое соглашение об избежании налогообложения (СИДН) (с 2010 года с изменениями 2012 года), которое предусматривает, что, если экономические взаимоотношения не имеют другой цели, кроме агрессивной экономии на налогах, то льготы не будут применяться три года. Но это условие сложно выполнить: нужно будет обращаться в суд для доказательства намеренного уклонения от уплаты налогов, а налоговики, как правило, проигрывают предпринимателям такие суды. Моя основная идея, появившаяся в результате исследования и нашедшая отражение в докладе "Деофшоризация российской экономики: возможности и пределы" (Москва, Институт экономики РАН, 2013), - перенесение центра налогового стимулирования в Россию. Налоги нужно сокращать здесь. Если ты платишь налоги на дивиденды или роялти на Кипре по соглашению об избежании двойного обложения, то с тебя там берут 5%. В 2009-2012 годах около 80% всех налогов по дивидендам, начисленным иностранным организациям и физическим лицам, не являющимся резидентами РФ, платились по ставкам 5% и ниже (табл. 1). В России же налог на дивиденды для российских компаний составляет 9%, для иностранных - 15%.
Здесь, на мой взгляд, видится один из многообещающих путей деофшоризации. Начать можно с каких-то особых экономических зон, которые не надо путать с офшорами. Хотя многие политики и экономисты это делают. СЭЗ - не офшоры, где скрывается информация о конечных бенефициарах, а льготы там применяются только к доходам, полученным от деятельности вне данной территории. В СЭЗ стимулируются доходы, возникающие в результате деятельности на данной территории.
Мне кажется, надо начинать с предоставления льгот для высокотехнологичных отраслей. В условиях западных санкций в таких льготах могут нуждаться новые антиимпортные производства. В особых случаях можно предоставлять преференции отдельным регионам, таким как Дальний Восток, хотя здесь имеются другие инструменты - СЭЗ, территории опережающего развития и некоторые другие. Но давать льготы, например, игорному бизнесу - это не очень правильно.
Льготы должно получать реальное производство, которое способствует получению прибавочной стоимости - та же переработка леса, угля и нефти высоких ступеней. Но в целом вопрос должен ставиться так, что при раздаче налоговых льгот в России такие отрасли должны пользоваться преимуществом. Сохраняя же льготы по соглашениям об избежании двойного налогообложения, мы фактически стимулировали регистрацию офшорных фирм наших компаний в зарубежных юрисдикциях.
Закон о КИК не принесет дополнительных доходов, если не отказаться от льгот по СИДН. Повышение прозрачности, навешивание над кем-то дамоклового меча - это не главное. Самое важное сейчас - более справедливое налогообложение.
- Какие есть еще инициативы по деофшоризации?
- Так, Росфинмониторинг предполагает разработать Национальный план по противодействию уклонению от уплаты налогов и сокрытию бенефициарных владельцев компаний. В его рамках должен быть разработан реестр "бенефициарных собственников". "Росфинмониторинг также предполагает ввести запрет для российских резидентов по передаче имущества в траст или сходные структуры, позволяющие на законных основаниях не идентифицировать прямо бенефициарных собственников.
Обязать все иностранные организации, работающие в России, раскрывать структуру собственности и владельцев по российским стандартам.
В принципе, помимо всего прочего, это было бы таким моральным фактором, который дополнительно способствует раскрытию информации. Сейчас подобную информацию очень сложно получить.
- Росфинмониторинг имеет право это делать?
- Это тоже вопрос, насколько такой шаг законен. В каждой стране есть регистрационная палата, (у нас - Единый государственный реестр юридических лиц, ЕГРЮЛ), в которой эти данные можно подчерпнуть, однако возникает проблема: там нет сведений о владельцах трастов. Появляются формальные и неформальные бенефициары, и до конечных владельцев "не достучишься". А дальше непонятно, какая ответственность наступает, если в результате журналистского или уголовного расследования открывается вдруг какая-то неблагоприятная информация.
В 2010 году в США был принят закон о зарубежных счетах (Foreign Account Tax Compliance Act, FATCA). Согласно ему, с 1 июля 2014 года все финансовые организации в мире должны раскрывать информацию о счетах налогоплательщиков и компаний - резидентов США. В связи с появлением FATCA наши банки закрывают счета американских компаний и граждан, потому что надо заключать с американским налоговым ведомством договор, становиться его агентом и предоставлять сведения о счетах американцев. А это создает массу проблем в работе.
Закон, подобный FATCA, собираются создавать в Европе. В октябре 2010 года министры внутренних дел и министры юстиции стран Евросоюза приняли решение о создании Eurofisc - общеевропейской системы по борьбе с уклонением от уплаты налогов. Европейские профсоюзы этим летом одобрили директиву о раскрытии трастов, которые заключены на территории Европы. По этой директиве предполагается достаточно серьезные преследования, которые могут коснуться и российских граждан.
По данным российского ЦБ, за первый квартал нынешнего года физические лица вывели из России 11,5 млрд долларов (на 70% больше, чем за первый квартал прошлого года), и 25% этих денег было выведено в Швейцарию (в три раза больше, чем в первом квартале 2013 года). После того как США, ЕС и сама Швейцария ввели против России санкции, швейцарские банки стали обращаться к российским клиентам с просьбой закрыть счет или предложение перевести деньги на счет дочернего банка в Сингапур.
А по данным инвестиционной компании Trioctoni Group в Сингапуре, с весны 2014 года, как только начались события на Украине, объем привлекаемых под управление средств россиян увеличился втрое.
И, наконец, самое важное: успешная деофшоризация не возможна без международного обмена налоговой информацией. И в современных условиях возникает масса вопросов - кто и как будет обмениваться этой информацией, кто и куда будет ее посылать.
Были большие проблемы с обменом, налоговая служба примерно на треть своих запросов не получала ответов. Были случаи, когда налоговые органы Кипра, обращались к зарегистрированным там российским компаниям: дайте нам те данные, которые нужно отослать по соответствующим запросам в российские налоговые органы. Сейчас Россия добивается, чтобы отечественные компетентные органы участвовали в расследованиях в низконалоговых юрисдикциях (а не только отсылали запросы).
Есть и другая проблема. А захотят ли соответствующие органы запрашивать информацию о российских налогоплательшиках? Интересно, была ли сделана хотя бы реальная попытка получить и проанализировать информацию о застрявших на Кипре после его суверенного дефолта российских деньгах и их происхождении.
Недавно вступило в силу постановление правительства РФ о типовом соглашении с правительствами иностранных государств об обмене информацией по налоговым делам. Оно разработано в соответствии с рекомендациями ОЭСР, которое учитывает, что офшорные территории обладают ограниченными ресурсами для сбора налоговой информации. В данном постановлении говорится, что "заинтересованные государства при определенных условиях могут самостоятельно и за свой счет осуществлять контрольные мероприятия либо оказывать содействие в их проведении по своему запросу. Все решения по проведению налоговой проверки будут приниматься государством, проводящим проверку. В любом случае такой обмен будет зависеть от доброй воли низконалоговой юрисдикции.
В современной геополитической обстановке сотрудничество и обмен информацией между налоговыми органами затруднены. Флагманом антиофшорной борьбы выступает ОЭСР, принявшая стандарт автоматического обмена налоговой информацией. Даже если Россия не вступит в среднесрочной перспективе в ОЭСР, к этому стандарту мы в любом случае могли бы присоединиться.
Основной вывод: деофшоризация встретила сильное сопротивление со стороны тех, кто заинтересован в сохранении своего бизнеса и использует офшорные финансовые сети.
- Какова будет судьба законопроекта о КИК?
- Думаю, его примут. Будет неприлично не принять, прошло три года, как-то надо отреагировать на призывы президента. Однако эффективность этого закона будет низкая, поскольку он очень расплывчат, смягчен, его легко обойти. Уже на многих дискуссионных площадках говорилось, что офшорные цепи можно строить, используя страны, которые не входят в списки Минфина, что все запреты можно обойти. Просто это потребует дополнительных затрат.
Мое же предложение - пересмотреть соглашения об избежании двойного налогообложения и отменить все льготы. Я спрашивал правительственных чиновников, зачем они введены? Ответ - чтобы привлечь иностранные инвестиции. Но компании идут в офшорные юрисдикции не из-за этого, налоговый режим - не главная притягательная вещь для инвестиций. Здесь другая система приоритетов - факторы производства, прежде всего ресурсы, доходы. А мешают, по данным исследования Ernst & Young об инвестиционной привлекательности России в 2013 году, политическая, законодательная и административная среда; недостаточная активность правительства в области обеспечения устойчивого развития; низкая культура предпринимательства; невысокое качество жизни, уровень культуры, социальная среда, незнание языка; плохая транспортно-логистическая инфраструктура.
- Во время дискуссии вокруг этого закона правительство прислушивалось к разным точкам зрения?
- Мы уже говорили о несовпадении интересов. Разные интересы существуют и в правительстве. Например, Минэкономразвития больше поддерживает предпринимателей, а Минфин - за более жесткий вариант закона. Соответственно, некоторые группы экспертов поддерживают позицию МЭР, а многим, в том числе и мне, ближе позиция Минфина, хотя я вижу ограниченность этого закона, вижу, что он мало даст. Здесь важен дух законодательства: может быть, в его русле будет принято что-то другое, ведь появились же поправки в Налоговый кодекс, ужесточающие контроль за трансфертными ценами. Этот процесс очень тяжело регулируется. Наверное, снова будет обсуждение.
Вот такой личный пессимистический вывод.
Предложения Б. А. Хейфеца по деофшоризации российской экономики
1. Изменение соотношения выталкивающих и притягивающих капитал в Россию факторов требует серьезного улучшения условий ведения бизнеса в стране. Это комплекс проблем, включающий защиту собственности, независимость судов, стабильность законов, избыточную налоговую нагрузку, административное давление, развитие финансовой инфраструктуры и многое другое. Однако улучшение инвестиционного климата - длительный процесс. Использование офшорных компаний имеет много других причин, ряд которых сохранится, даже если инвестиционный климат будет сравним с лучшими мировыми стандартами. Не следует также забывать о генетической памяти россиян, не склонных верить обещаниям власти, так как часто сталкивались с их невыполнением. Поэтому параллельно должны быть энергично задействованы другие инструменты, способствующие деофшоризации.
2. Знаковым моментом мог бы стать кардинальный пересмотр большинства СИДН, заключенных Россией с целью гармонизация ставок налогообложения в России и в офшорах за счет переноса центра тяжести налогового стимулирования в российскую юрисдикцию. Задача минимум - ликвидация налоговых льгот, предусматриваемых действующими СИДН, для корпоративных структур, инкорпорированных за рубежом. Задача максимум - наряду с ликвидацией льгот - снижение соответствующих налогов в российской юрисдикции, начав, например, с важнейших для модернизации секторов экономики или ОЭЗ. Такие меры дали бы возможность существенно сузить пространство для использования офшорных финансовых сетей.
Сейчас большинство СИДН практически не ограничивают налоговые льготы для зарегистрированных в зарубежных юрисдикциях компаний. Это стимулирует их использование в схемах агрессивной минимизации налогообложения. Утвержденное в 2010 году Правительством РФ Типовое СИДН (с изменениями и дополнениями, принятыми в 2012 году) в принципе позволяет ликвидировать некоторые лазейки для легальной минимизации налогообложения. Однако многие его рекомендации не носят обязательного характера, они не закреплены в действующих СИДН (исключение составляют только пересмотренные СИДН с Кипром, Люксембургом и Швейцарией).
Любопытно, что первое модельное СИДН, разработанное в 1977 году ОЭСР, использовало принцип резидентства, в соответствии с которым страна происхождения дохода уступает значительную часть налога с этого дохода в пользу страны резидента компании, получающей доход. Эта модель, однако, оказалась неприемлемой для развивающихся стран, которые в таком случае лишаются значительной части налоговых поступлений. Поэтому, чтобы обеспечить поступление доходов от налогообложения транснациональных компаний в пользу развивающихся стран, ООН разработала и рекомендовала в 1980 году иную модель типового налогового соглашения. В модели ООН полнее используется принцип территориальности, предусматривающей обложение всех доходов, образовавшихся на территории развивающихся стран. Этот принцип также позволяет применять более высокие налоговые ставки, чем в модели ОЭСР, на репатриацию прибыли в индустриально развитые страны.
В настоящее время для подготовки СИДН используется Модельная конвенция ОЭСР о налогах на доходы и капитал 2010 года, которая предусматривает возможность применения как принципа налогообложения у источника дохода, так и по месту нахождения получателей дохода. Этот вопрос должен решаться в процессе подготовки конкретных двусторонних СИДН.
Отказ от налоговых льгот для бенефициаров офшорных юрисдикций, помимо переориентации потоков капитала, способствовал бы упрощению фискального администрирования СИДН. А это очень важно в свете имеющихся кадровых проблем у российских проверяющих и контролирующих органов.
3. Другим системным изменением в СИДН должно стать введение в них нормы недобросовестного использования таких соглашений. В уже пересмотренных СИДН с Кипром, Швейцарией и Люксембургом эта норма частично была реализована. В частности, в СИДН с Кипром в статье "Ограничение льгот" появилась норма, что "льготные ставки могут быть не предоставлены, если будет установлено, что главной целью или одной из главных целей создания или существования претендующего на льготные ставки резидента Кипра было получение льгот". Однако такие новации не были подкреплены ужесточением санкций за подобные нарушения в Налоговом кодексе РФ. Не совсем понятна и методика выявления главных целей создания компаний.
В данной связи может быть использован зарубежный опыт. Так, в СИДН, заключенных США, существуют положения, которые ограничивают применение налоговых выгод. Для того чтобы кипрская компания имела право пользоваться преимуществами СИДН, должны выполняться следующие критерии: 1) акционерами более чем на 75% должны быть лица (физические либо юридические) - резиденты Кипра; 2) существенная часть получаемого дохода кипрской компанией не должна в счет погашения обязательств уходить третьим лицам, не являющимся резидентами Кипра либо США. Также в США существует доктрина "существо над формой", на основании которой налоговые органы США могут отказать в предоставлении налоговых преимуществ по налоговому соглашению при использовании кипрских компаний в качестве транзитного звена в схемах с займами. Аналогичное право (отказать в предоставлении налоговых преимуществ по налоговому соглашению) предоставляет налоговым органам США статья 7701 Налогового кодекса США.
Необходимость скорейшего пересмотра СИДН диктуется и требованиями ОЭСР. Согласно анализу экспертов этой организации из действующих у РФ на октябрь 2012 года 78 СИДН 28 не отвечали международным требованиям по обмену налоговой информацией.
4. Было бы целесообразно разработать закон "О национальной компании". За идею национальной компании выступает глава и крупный акционер одной из ведущих российских ТНК "ЛУКОЙЛа" Вагит Алекперов. В 2010 году он предложил внести в действующее законодательство, наряду с понятиями "частная собственность" и "государственная собственность", понятие "национальная компания". По мнению В. Алекперова, национальной должна называться компания, которая зарегистрирована в России, является крупным налогоплательщиком (формирует не менее 5% госбюджета) и торгуется на российских биржах. Она должна иметь стабильные финансовые показатели и тратить на социальные проекты не менее 1% выручки.
В законе "О национальной компании" можно предусмотреть возможности для государства контролировать выполнение подобных базовых характеристик, в результате чего значительно снизится риск перехода национальной компании под контроль иностранных ТНК. В то же время закон должен гарантировать, что при выполнении этих требований национальные компании могут получить определенные преференции. Например, им можно было бы предоставить равные права с государственными компаниями по разработке отдельных участков, которые сейчас недоступны для частных компаний, облегчить получение "длинных денег" из государственных инвестиционных фондов или частично субсидировать ставки по кредитам, связанным со стратегическими инвестициями, предоставлять некоторые преференции по госзакупкам и т.п.
Формирование национальных компаний будет способствовать повышению престижности регистрации и уплаты налогов в российской юрисдикции и усилит отрицательное отношение к офшорному инкорпорированию.
5. Государственным компаниям следует постепенно отказаться от использования офшорных трейдеров и от сделок продажи/покупки активов с офшорными компаниями (или связанным с ними компаниями-"прокладками" из престижных юрисдикций), конечными бенефициарами которых являются граждане российского происхождения. Это сняло бы много вопросов при отчуждении госимущества при приватизации. Стоило бы также ввести разумные ограничения на участие таких компаний в тендерах при госзакупках.
6. Необходим отказ от госпатернализма в отношении офшорных компаний, владеющих активами в России. Следовало бы прекратить или существенно ограничить кредитование офшорных компаний и связанных с ними "прокладочных" структур из престижных юрисдикций банками и компаниями с госучастием. При этом могли бы использоваться чисто экономические инструменты. Например, значительное увеличение нормы резервирования для банков по кредитам, выданным компаниям, не осуществляющим реальной деятельности либо осуществляющим ее в объемах, не сопоставимых с размером ссуд. Такой же подход не помешал бы в отношении помощи в других формах (налоговых каникул, льготных тарифов на электроэнергию, товарных кредитов и т. п.). Необходимо более жестко реагировать на "шантаж" со стороны офшорных холдинговых центров закрытием принадлежащих им предприятий в России и соответствующим ростом безработицы и усилением социальной напряженности. Рано или поздно придется создавать механизм банкротства и перепрофилирования неэффективных производств, а средства для этого могли быть получены за счет лишения льгот соответствующих офшорных компаний и создания специальных госфондов.
7. Важно повысить эффективность контроля за трансфертным ценообразованием, которое является важнейшим каналом легального и нелегального перемещения капиталов в офшоры. Новации в налоговом законодательстве, о которых говорилось выше, дают такие возможности, но их необходимо суметь реализовать. По оценкам экспертов, в 2010 году каждая пятая проверка трансфертных цен в мире заканчивалась применением штрафных санкций за нарушение правил трансфертного ценообразования. И Россия, учитывая товарную структуру ее экспорта и высокую степень офшоризации экономики, в этом отношении еще более уязвима. В данной связи необходим более глубокий и дифференцированный подход к оценке консолидированной налоговой отчетности холдинговых компаний, связанных и ассоциированных компаний с учетом международного опыта.
8. Представляется крайне актуальным усилить ответственность за несоблюдение налогового законодательства, без чего невозможно провести эффективную деофшоризацию. Речь идет не о наказании ради наказания, а о постепенном изменении сформировавшегося в прошлом представления о налоговых нарушениях как о "незначительных проступках". В этой связи не обойтись без пересмотра некоторых статей Раздела VI Налогового кодекса РФ ("Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение") с учетом международной практики, прежде всего в части размера штрафных санкций.
Существующие нормы не несут серьезных угроз нарушителям, использующим офшорную минимизацию налогообложения и трансфертное ценообразование. Например, ст. 122.1 Налогового кодекса РФ предусматривает, что сообщение участником консолидированной группы налогоплательщиков ответственному участнику этой группы недостоверных данных (несообщение данных), приведшее к неуплате или неполной уплате налога на прибыль организаций по консолидированной группе налогоплательщиков ее ответственным участником, влечет к взысканию штрафа в размере 20% от неуплаченной суммы налога.
Одновременно необходимо усилить взаимодействие налоговых и правоохранительных органов, так как большинство выявленных налоговых преступлений остаются без правовой оценки. Например, в 2012 году по эпизодам, в которых были выявлены признаки фирм-однодневок, было возбуждено в сто раз меньше уголовных дел, чем представлено материалов. В этом плане заслуживает поддержки идея о создании специального органа типа "Финансовой полиции", деятельность которого была бы сконцентрирована на этих вопросах. Подобная структура существует в ряде западных стран, а также в таких государствах постсоветского пространства, как Беларусь, Грузия, Киргизия, Казахстан. Хотя только институциональными изменениями без повышения уровня профессионализма и отказа от политической ангажированности проблему не решить.
9. Целесообразно также отказаться от вялотекущей налоговой амнистии, когда срок давности по налоговым преступлениям ограничен тремя годами. Его можно было бы увеличить, по крайней мере, до десяти лет. В случае усиления наказаний за налоговые преступления следовало бы провести мягкую одноразовую амнистию капиталов, выведенных в офшоры. В США, например, при выявлении незаконного офшорного счета его держатель должен заплатить штраф, который может доходить до 150% от суммы счета.
Существующие нормы не несут серьезных угроз нарушителям, использующим офшорную минимизацию налогообложения и трансфертное ценообразование. Например, ст. 122.1 Налогового кодекса РФ предусматривает, что сообщение участником консолидированной группы налогоплательщиков ответственному участнику этой группы недостоверных данных (несообщение данных), приведшее к неуплате или неполной уплате налога на прибыль организаций по консолидированной группе налогоплательщиков ее ответственным участником, влечет к взысканию штрафа в размере 20% от неуплаченной суммы налога. А при проведении налоговой амнистии в 2009 году для тех, кто добровольно выйдет из тени, этот штраф был сокращен до 20% от максимального годового баланса счета в предшествующие шесть лет и освобождение от уголовного преследования. В январе 2012 года в США было объявлено о новой бессрочной программе амнистии, в ходе которой налогоплательщики могут добровольно раскрыть информацию о ранее не объявленных ими счетах и активах в банках, находящихся за пределами США. По условиям этой амнистии будет разрешено оплатить штраф по ставке 27,5% от максимальной суммы средств, хранимых на раскрываемом банковском счете за период начиная с 2004 года, а для налогоплательщиков, чьи ранее недекларируемые активы в зарубежных банках не превысили 75 тыс. долл., предусмотрена возможность снижения размера штрафных санкций до 12,5%. По оценкам казначейства США IRS, ранее проводимые аналогичные программы позволили привлечь в бюджет США около 4,4 млрд долларов в качестве дополнительных налоговых платежей и оплаты штрафных санкций. В ходе этих программ с повинной в налоговую службу явилось около 33 тыс. американских налогоплательщиков.
Одновременно введение жесткой антиофшорной политики позволило бы провести одноразовую мягкую налоговую амнистию для физических лиц с уровнем налогообложения не более 5-8% (при неудачной налоговой амнистии 2007 года было 13%) при условии инвестирования этих средств в России (возможно, на определенное время). В результате такой амнистии в Россию могли бы вернуться миллиарды долларов. При этом успешность подобной амнистии будет зависеть не только от гибкости налоговой ставки, но и от последовательности дальнейшей политики в отношении офшоров и контроля за расходами российских налогоплательщиков.
10. Необходимо также активизировать работу по выполнению требований ОЭСР, о которых говорилось выше. При этом для России особого внимания заслуживает требование о раскрытии бенефициаров трастов, активно используемых некоторыми богатыми российскими гражданами, в том числе для решения вопросов по наследству, которые будут весьма актуальны в связи с естественным старением обладателей крупных состояний. В российском законодательстве необходимо определиться с отношением к трасту как форме доверительного управления. Дело в том, что по англосаксонскому праву собственность на передаваемое имущество и капиталы в траст переходит к управляющему (управляющей компании) трастом, а конечный бенефициар не отвечает за уплату налогов. В свою очередь, не должен платить налоги в страну резиденции конечных бенефициаров и управляющий трастом. То есть траст представляет собой своеобразную "черную дыру" для фискального законодательства.
11. Только при реальном усилении ответственности приобретет практический смысл введение требования о раскрытии информации о конечных бенефициарах зарубежных компаний, ведущих свою деятельность в России.
Другой жесткой мерой в этом плане могло бы стать создание специальных списков конечных бенефициаров офшорных компаний и офшорных финансовых трастов. Инициатива здесь должна исходить от гражданского общества. Неплохой пример в этом плане показал Offshore leaks. Новой тенденцией стало усиление общественного недовольства налоговыми уклонистами. Ключевым моментом, который может привести к далеко идущим шагам в антиофшорной политике мирового сообщества, явилось появившееся в апреле 2013 года сообщение об антиофшорном расследовании Международного консорциума расследовательской журналистики (ICIJ). ICIJ планирует постепенно выложить в интернет информацию о почти 130 тыс. офшорных компаний и трастов из более чем 170 юрисдикций. Материал является крупнейшей, вероятно, не случайной, утечкой сведений об офшорах, когда-либо появлявшейся в свободном доступе. Совокупный объем данной информации, уже названной Offshore leaks, более чем в 160 раз превышает объем документов Госдепартамента США, опубликованных Wikileaks в 2010 году. В исследовании участвовали более 80 журналистов из 46 стран, работающих в The Guardian, BBC, Le Monde, Suddeutsche Zeitung, Washington Post, CBC, Le Soir и других изданиях. Журналисты изучили более 2,5 млн документов, содержащих сведения о владельцах офшорных счетов. Эти материалы сразу же вызвали повышенный интерес правительственных структур из Бельгии, Германии, Греции, Южной Кореи, Канады, США, Франции, Индии и многих других стран.
Среди уже опубликованных в расследовании сведений немало "следов" россиян, в том числе политиков и топ-менеджеров ведущих российских оборонных и государственных компаний. Много любопытной информации о российских "офшорниках" было раскрыто во время кипрского кризиса и в многочисленных публикациях в СМИ и интернете. Поэтому недостатка материалов для открытой российской базы данных не будет.
К участникам российского "офшорного" списка должно быть повышенное внимание со стороны налоговых органов, Росфинмониторинга и других государственных ведомств, а также СМИ и общественности. Такая мера сделает ущербным для репутации и критичным для политической карьеры участие в офшорных финансовых сетях, использующихся для увода доходов и капиталов из российской юрисдикции.
12. Важно также продолжить жесткое преследование фирм-однодневок, конечные бенефициары которых могут быть задействованы в нескольких офшорных финансовых сетях. Такой подход позволит выявить все компании-участницы агрессивной минимизации налогообложения. Складывается впечатление, что надзорные и силовые ведомства обладают большой информацией о фирмах-однодневках, но практических результатов эта информация не дает. В одном из интервью С. Игнатьева говорится об устойчивых признаках согласованных действий одной группы лиц, задействованных в операциях с фирмами-однодневками, на которую приходится больше половины средств, выводимых из России.
13. Требуется наладить тесное сотрудничество с налоговыми органами других стран и международными организациями по обмену налоговой информации и пресечению налоговых преступлений. Это соответствует актуальным трендам антиофшорной политики мирового сообщества и основных стран - доноров офшоров. В принципе отправка запросов и получение налоговой информации является достаточно сложным и длительным по времени процессом. В большинстве случаев запрос информации возможен только по конкретным налоговым расследованиям. В данной связи наряду с дополнением соответствующими статьями СИДН необходимо ускорить заключение соответствующих межгосударственных соглашений по обмену налоговой информацией, максимально упростив этот процесс и сделав такой обмен автоматическим.
Эффективным было бы и налаживание неформального сотрудничества в этой области с США, через банки которых проходит более 70% всех финансовых трансакций в мире, а также со Швейцарией, Великобританией, Люксембургом, Нидерландами, Кипром и некоторыми другими юрисдикциями, через которые проходят потоки капитала из России.
14. Особое внимание должно быть уделено гармонизации антиофшорной и налоговой политики с нашими партнерами по Таможенному союзу и формирующемуся Евразийскому экономическому пространству (ЕЭП) - Беларуси и Казахстана. Дело в том, что эти государства могут быть использованы как звенья офшорных финансовых сетей российского бизнеса.
В последние годы уже проявилась тенденция к миграции (часто только номинальной) российского бизнеса в эти государства, предоставляющие во многих случаях значительно более благоприятные условия, в том числе в области налогообложения. Например, в Казахстане ставка страховых взносов составляет всего 11%, ниже в Казахстане и ставки налогообложения прибыли и доходов физических лиц. Беларусь в 2009-2010 гг. ввела ряд норм, делающих ее "налоговым раем" для состоятельных иностранных граждан. В частности, в стране отменена необходимость декларирования физическими лицами источников денежных средств при совершении крупных покупок; разрешено иностранным организациям при открытии в банках депозитных счетов не становиться на учет в налоговых органах страны по месту нахождения и не представлять налоговую декларацию; физические лица освобождены от уплаты подоходного налога с доходов в виде дивидендов, процентов, роялти, с доходов от операций с ценными бумагами, с доходов от реализации недвижимого имущества, которые получены от источников за пределами Республики Беларусь в денежной форме в течение не менее пяти лет, непосредственно предшествовавших налоговому периоду, в котором такие лица признаны налоговыми резидентами Республики Беларусь. Это сопоставимо с налоговыми льготами, которые существуют в ряде офшорных и спарринг-офшорных юрисдикций.
Создание ЕЭП, где будет свободное движение капиталов, товаров и рабочей силы, требует существенно ускорить эту гармонизацию. Причем многое здесь будет зависеть от России, которая должна предложить своему и иностранному бизнесу реальную альтернативу юрисдикциям партнеров по ЕЭП.
15. Деофшоризация тесно связана с борьбой с коррупцией и с ее разрушительными последствиями для развития российской экономики. Если не будут приняты действенные меры в антикоррупционной политике, в борьбе с разворовыванием бюджетных средств и других госактивов, рассчитывать на серьезные успехи в борьбе с деофшоризацией не стоит. Коррупция как порождает отток денег в офшоры, так и подпитывается офшорными капиталами.
В этом плане отрицательно могут влиять на процесс деофшоризации двойные стандарты в государственной политике. Здесь можно привести недавний пример сделки с продажей государством контрольного пакета стратегического объекта - ОАО "Ванинский морской торговый порт" офшорным структурам. В конце 2012 года "Мечел", который сам контролируется группой кипрских компаний, через свою российскую "дочку" "Мечел-Транс" приобрел 73,3% обыкновенных акций Ванинского морского порта. Вскоре в январе 2013 года "Мечел" продал большую часть своей доли еще трем кипрским офшорам - Travigne Trading Limited, Sedmino Investments Limited, Opern Trade Limited., которые стали владельцами по 23,68% акций Ванинского порта (у "Мечела" осталось только 1,5% акций). Формально законодательство не было нарушено, так как запрет на перепродажу не существует, хотя очевидно, что сложное структурирование этой сделки с использованием офшоров было задумано первоначально. В этой связи вызывают удивление комментарии официальных представителей власти. Как заявил глава Минэкономразвития А. Белоусов, "правительство осведомлено о конечных владельцах офшоров, купивших акции ОАО "Ванинский морской торговый порт" у "Мечела", добавив, что не хочет об этом сейчас говорить". При таком селективном подходе к "своим" и "чужим" офшорам серьезно говорить о деофшоризации очень сложно.
16. Следует изучить вопрос о введении налога на финансовые транзакции по типу налога, введенного некоторыми странами ЕС. Ведь среди решивших ввести этот налог 11 европейских государств есть страны, используемые для транзита капиталов, связанных с Россией. На Каннском саммите G20 (ноябрь 2011 года) Россия отказалась от применения подобного налога. Однако ситуация в мире меняется, и число стран, согласившихся на применение налога на определенные финансовые транзакции, связанные с перетоками спекулятивного капитала, будет возрастать. При этом, как отмечалось выше, европейский налог прямо не касается прямых инвестиций, а его уровень относительно невысок.
17. Необходимо запретить рекламу услуг по агрессивной минимизации налогообложения и продажи офшорных компаний. США, например, добились крупных штрафов от швейцарских банков, помогавших американским налогоплательщикам скрывать доходы от налогообложения. В 2009 году швейцарский банк UBS выплатил США 780 млн долл. за снятие подобных обвинений американских властей и раскрыл информацию почти о 4500 американских гражданах - клиентах банка. В 2012 году старейший банк Швейцарии Wegelin согласился выплатить США 5,8 млн долларов штрафа за то, что он помог более сотне граждан США укрыть от внимания налоговой службы почти 1,2 млрд долларов.
18. Наряду с чисто экономическими и силовыми мерами для деофшоризации экономики особое значение имеют и моральные факторы. Использование офшоров должно стать неприличным, как это принято в цивилизованных странах. И как это было еще в начале 1990-х годов, когда шансонье пели: "Ты открывал счета в офшорах и вздрагивал на каждый шорох". Но постепенно офшоризация стала обыденной практикой ведения бизнеса (как легального, так и нелегального) и сокрытия состояний богатых российских граждан. В середине 2000-х годов с "легкой руки" В. Суркова была даже предпринята попытка идеологического обоснования офшоризации. Она выразилась в появлении концепции патриотически настроенной "офшорной аристократии", которая в силу определенных объективных обстоятельств вынуждена вывозить деньги из страны в офшоры. Но термин "аристократия" в переводе с греческого означает власть (класс) знатнейших, людей благороднейшего происхождения, то есть мало подходит к богатейшим выходцам из России. Кроме того, вся мировая история показывает, что аристократия в отличие от олигархии заботится о благе всего государства, а не исключительно о благополучии собственного класса.
Офшоры формируют определенный тип мышления, когда Россия рассматривается как "клондайк" для зарабатывания капиталов, а заграница - удобное место для проживания. И все чаще освоение этого "клондайка" осуществляется вахтовым методом.
В мире сейчас усиливаются протесты против социального неравенства и финансовой несправедливости, которые во многом обусловлены развитием не связанных с реальным производством финансовых спекуляций. Россия не остается в стороне от этого тренда. Реальная деофшоризация российской экономики должна на деле стать одним из ответов власти на новые ожидания российского общества. И здесь не обойдешься только широкой рекламной кампанией новых идеологических концепций типа "национализации элит" или "экономического патриотизма". Формирование национально ориентированной элиты - сложный процесс, который связан с глубокими реформами российского общества. В современном мире экономический патриотизм не может примитивно ассоциироваться с географическими границами национальной экономики. Работать на страну - это значит использовать все глобальные возможности мировой экономики. Но при этом корпоративные интересы должны быть тесно увязаны с национальными интересами, которые во многих случаях должны быть приоритетными
Источник: "Деофшоризация российской экономики: возможности и пределы", Москва, Институт экономики РАН, 2013.
Большая часть торговли российской нефтью, металлами и зерном идет через швейцарских трейдеров, большинство из них используют кантональные спецрежимы офшорного типа. В Швейцарии зарегистрировано множество российских компаний: Gunvor (один из крупнейших трейдеров по продаже российской нефти и нефтепродуктов), Gazprom Schweiz AG (трейдер компании "Газпром экспорт"), Litasco (трейдер "Лукойла"), ENRC ММК, Novex Trading (трейдер НЛМК), Severstal Export (трейдер "Северстали"), Mechel Trading AG "Мечела", Metal Trade Overseas "Норильского никеля". По некоторым оценкам, девять из десяти совершаемых корпоративными структурами крупных сделок, в том числе компаниями с госучастием, не регулируются российскими законами. Так, "Роснефть" имеет 11 "дочек" в таких странах, как Кипр, Голландия, Ирландия, Великобритания, Люксембург. В спарринг-офшорных юрисдикциях размещена часть активов "Ростехнологий", "Газпрома". Контрольный пакет "АвтоВАЗа" находится у компании, зарегистрированной в Нидерландах.
Основная масса корпоративных структур офшорных юрисдикций не может применять налоговые льготы, предусмотренные для нерезидентов. Поэтому когда говорится об офшоре, речь идет о конкретных корпоративных структурах (компаниях, банках, фондах, трастах и т.п.), пользующихся офшорным законодательством. Чаще всего это компании, входящие в транснациональные компании или обслуживающие их.
Активизация антиофшорной политики международного сообщества в 2000-е годы привела к значительному усложнению моделей использования офшоров. Все большее распространение получили связки компаний из классических и престижных юрисдикций, которые также предоставляли льготы по налогообложению доходов, получаемых за рубежом (спарринг-офшорные юрисдикции). Это требовало дополнительных затрат, но создавало престижный имидж бизнесу. Не случайно, что компании из престижных юрисдикций у профессионалов налогового планирования часто назывались "компаниями-прокладками". В научной же литературе получил распространение термин SPE или SPV - Special Purpose Entity/Vehicle - "компания специального назначения", или "проектная компания", созданная для определенной цели, позволяющая эффективно управлять отдельными финансовыми потоками. Чаще всего спарринг-офшорными юрисдикциями выступают Нидерланды, Великобритания, Канада, Дания, Франция, Исландия, Испания, Италия, Нидерланды, Великобритания, Австрия, Венгрия, Греция, Новая Зеландия, США, Люксембург, Ирландия, Португалия.
SPE стали играть особую роль в экономике в некоторых спарринг-офшорных юрисдикциях.
Все чаще стали использоваться цепочки компаний из менее престижных и более престижных (по принципу транспарентности, участия в международных объединениях и т.п.) офшорных юрисдикций. Всего в начале 2000-х годов к классическим можно было отнести 40-50 офшоров, а с используемыми с ними в связке другими юрисдикциями число легко могло быть увеличено до более чем 100 юрисдикций.
29.09.2014