Ирина Слюсарева
(Вестник НАУФОР №1 2021)

Во время пандемии Минфину пришлось распечатать резервы и увеличить объем заимствований - чтобы поддержать российскую экономику и доходы населения. Однако уровень государственной задолженности будет по-прежнему низким, а это скорее хорошо. Но, возможно, недостаточно.

УСТОЙЧИВО НИЗКО

Мало что может быть увлекательнее обсуждения, сколько денег потратить и на что именно. Так что накал страстей, регулярно сопровождающий обсуждение проекта федерального бюджета, не требует дополнительных объяснений.

Политику российского министерства финансов принято считать сдержанной; злые языки употребляют радикальный термин «скупость» и даже рассказывают, что в кабинете Силуанова якобы имеется деревянная статуэтка в форме кукиша (сам министр финансов, кстати, слухи однажды подтвердил, объяснив, что стоит кукиш «для прикола» и посетителям он его не показывает, «до поры до времени»).

Эта политика, как ее ни назови, имела своим следствием, в частности, низкий уровень государственного долга. Для развивающихся стран в целом не характерный. Причем планка долга снижалась. Снижалась причем достаточно последовательно и планомерно: примерно за 4 года (с 2014 по 2019 год) объем долговых обязательств России уменьшился более чем на треть (на 36%). Минимальная за последние 10 лет отметка внешнего долга была достигнута по состоянию на 1 января 2019 года, максимальное значение фиксировалось на 1 июля 2014 года.

По итогам 2018 года, когда объём внешнего долга России достиг минимальной отметки за последние 10 лет, эта сумма составляла 453,7 млрд долларов, по данным Банка России. В последний раз показатель находился вблизи такой низкой отметки в апреле 2009 года (445,5 млрд долларов). Таким образом, до начала кризиса, вызванного распространением коронавируса, уровень госдолга РФ немногим превышал 12% ВВП. Чистый государственный долг при этом ушел в отрицательную зону: если бы России вдруг понадобилось немедленно погасить все свои долги, это можно было бы сделать за счет одних только ликвидных активов правительства - депозитов госорганов в ЦБ и коммерческих банках.

Во время пандемии коронавируса, когда практически все правительства были вынуждены распечатать денежные закрома, финансовую сдержанность пришлось отменить и в нашем отечестве: президент объявил меры по социальной поддержке граждан; расходы бюджета увеличились; возросли объемы заимствования на рынке ОФЗ. Сокращение доходов бюджета и необходимость финансировать программы поддержки граждан и бизнеса закономерно потребовали увеличения госдолга.

Российская экономика была готова к наиболее очевидному шоку - снижению цен на нефть. Но «таких вызовов, когда закрылись целые секторы экономики, когда люди в целях сохранения здоровья были вынуждены не выходить на работу, ограничивая себя в доходах и в потребительских расходах, - такого никто представить не мог», констатировал г-н Силуанов. «Нам пришлось резко увеличить заимствования, пришлось прибегнуть к нашей подушке безопасности - Фонду национального благосостояния, пришлось и выделять приоритеты среди расходов».

Самым, быть может, наглядным показателем цены кризиса стал тот факт, что планировался бюджет 2020 года как профицитный, а по факту в нем появилась изрядная прореха. «В этом году дефицит бюджета будет около 4% ВВП, а изначально мы планировали профицит чуть менее 1% ВВП», - комментировал этот факт глава Минфина.

Разница между приведенными цифрами - показатель того, насколько существенную денежную долю правительство тратило на борьбу с последствиями пандемии (причем происходила эта борьба на фоне падения цен углеводородов).

Тем не менее чистый долг Российской Федерации даже в пандемийное время оставался очень маленьким и держался на одном из самых низких уровней в сравнении с другими странами. Долговая нагрузка на экономику страны продолжала быть умеренной на протяжении всего 2020 года. С учетом госдолга регионов и муниципального долга совокупный долг «расширенного правительства» составлял на середину 2020 года приблизительно 16,4% ВВП. А на конец 2020 года прямой государственный долг всех уровней власти в России не превысил 18% ВВП, по оценкам АКРА. «В текущем 2021 году Россия останется в группе стран с низким уровнем прямого госдолга. Значения российского госдолга невелики сравнительно с госдолгом как развивающихся экономик, так и развитых стран», прогнозируют в агентстве. Причем, как отмечают аналитики агентства, факторами, способствовавшими долговой устойчивости России в 2020 году, наряду с благоприятной структурой госдолга и низкими расходами на обслуживание, были его низкие докризисные уровни.

Таким образом, кукиш в кабинете министра финансов стоял не напрасно. Пожалуй, все-таки нет. Поскольку низкий докризисный уровень государственного долга обеспечил прохождение через кризис.

Так что же: следует ли в свете сказанного оспаривать формулировку о том, что скупой платит дважды?

Аккуратное расходование государственных денег перед кризисом дало экономике России возможность и противостоять самому кризису 2020 года, и сохранить долговую устойчивость. Маленький долг, помимо того, работает и на будущее, поскольку дает пространство для маневра на случай нового кризиса. Результатом сохранения долговой устойчивости, как отмечают аналитики, стала также стабилизация стоимости рыночных заимствований. В 2020 году доходности облигаций федерального займа России достигали исторических минимумов. Плюшки от этого получили не только в России: уровни доходностей на рынке ОФЗ, например, побудили протестировать возможности рублевого долгового рынка еще одного суверенного заемщика. Дебютное размещение рублевых еврооблигаций на 39,5 млрд рублей провела Республика Казахстан. (Интервью с директором департамента рынков долгового капитала Росбанка Татьяной Амброжевич читайте в следующем номере журнала «Вестник НАУФОР»; поскольку Росбанк был одним из организаторов выпуска, то Амброжевич комментирует эту сделку тоже).

А будут ли у минфина возможности вернуться к принципам бережливости в ближайшем будущем? Нет и даже напротив. В ближайшие годы объемы заимствований будут расти. В документе «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики РФ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» отмечается, что объем внутреннего госдолга РФ в 2021 году составит 18,32 трлн рублей, в 2022 году - 20,52 трлн рублей, в 2023 году - 22,95 трлн рублей. При этом объем внешнего госдолга РФ по итогам 2020 года составит 4,91 трлн рублей, в 2021 году - 5,24 трлн рублей, в 2022 году - 5,36 трлн рублей, в 2023 году - 5,46 трлн рублей.

Но ужесточение бюджетной политики все-таки планируется. И оно вновь вызывает к жизни обсуждения вечной темы, дважды ли платит скупой.

«В Москве началось планирование бюджета на ближайшие три года. И заявленные планы достойны самых суровых постников и схимников», - писала газета «Ведомости».

«Допустимо сказать, что ужесточение бюджетной политики может обойтись экономике потерей до 2% ВВП», - заявила главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова. Ряд экспертов считает, что скупость Минфина не сможет компенсировать даже смягчение денежно-кредитной политики. Минфин должен стать щедрее.

Вместе с тем всем участникам обсуждений очевидно, что вопрос вызывает не сама необходимость расходов, а их численное значение. Каков же индикатор, определяющий грань между обоснованными расходами и рискованными и существует ли он в виде жесткого цифрового значения? Министра финансов беспокоит, что в текущем году отношение долга к ВВП приблизится к черте в 20%. «Мы считаем, что это не опасный уровень, но переходить за него было бы нецелесообразно. …была краткосрочная реакция на ситуацию с коронавирусом, мы ее закрыли, но дальше следовать по такому пути не стоит», - публично заявил г-н Силуанов. Кроме того, он привел еще один довод: увеличивая расходы за счет роста заимствований, государство будет забирать деньги у частного сектора и перераспределять их через бюджет.

Глава ЦБ Эльвира Набиуллина тоже считает, что расходы государства, обеспеченные в долг, имеют ограничения: «Мы видели риски, когда долговая нагрузка на граждан растет, когда у них нет соответствующих доходов. Но абсолютно такая же логика должна быть применима и к корпорациям, которые должны быть в состоянии обслуживать долг, и к государству». Страны, которые выпускают госдолг из-под контроля, сталкиваются с «очень большими проблемами», низкий контролируемой долг - «большое преимущество» России. Думать надо о том, чтобы сбережения трансформировались в инвестиции, а не просто в кредиты, - таковы публично озвученные тезисы главы Банка России.

Но пока что нет оснований полагать, что значение госдолга к ВВП перейдет через красную черту 20%. Скажем, аналитики агентства Fitch к 2022 году прогнозируют рост госдолга до 17,2% ВВП.

Что же все-таки дал режим экономии на том периоде, когда расходов нельзя было избежать? И так ли уж скаредной была политика минфина в тяжелые дни?

Бюджетная система, констатирует в интервью «Российской газете» первый замминистра финансов Леонид Горнин, вызовы минувшего года выдержала. Отдельные эксперты прогнозировали, что снижение налоговых и неналоговых доходов достигнет 1 трлн рублей. Однако реальность оказалась не такой ужасной. Более того, динамика доходов и расходов оказалась отчасти парадоксальной: доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ увеличились на 10%, что на фоне инфляции (4,9% за 2020 год) означает реальный прирост доходов примерно на 5%.

Отчасти эту умеренную картину можно, видимо, объяснить тем, что цена пандемии не была равномерной на всем протяжении. Сокращение собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов началось во втором квартале, по итогам пяти месяцев оно достигало 9%. Однако потом возникла летняя передышка. И хотя осенью-зимой эпидемиологическая ситуация обострилась, что повлекло за собой частичное возвращение ограничительных мер, но во второй половине года ситуация с доходами все-таки улучшалась. Так что по итогам года сокращение налоговых и неналоговых доходов составило всего 2%. При этом у 48 регионов отмечалась положительная динамика указанных доходов (в том числе - Чукотский АО, Магаданская, Амурская, Воронежская, Псковская, Тверская, Калининградская и Смоленская области).

Причем известный фактор нефтяной зависимости на этом периоде поддерживал «медвежий» тренд. Существенную роль в общее снижение внес налог на прибыль организаций, поступления которого сократились на 13% (минус 431 млрд рублей). При этом наибольшее снижение, как отмечает Л. Горнин, отмечалось у регионов, в отраслевой структуре прибыли которых высокая доля принадлежит нефтегазу, а также добыче/переработке металлов. Тогда как в 22 регионах с диверсифицированной экономикой (в полном соответствии с экономической теорией) был отмечен прирост поступлений налога на прибыль (среди них Тамбовская, Воронежская, Амурская, Ленинградская и Тверская области).

Каким образом балансировались бюджеты? Одним из инструментов проводимой правительством контрциклической политики стало предоставление финансовой помощи. Ее объем в 2020 году вырос на 54% (+1,3 трлн руб.), составив 3,8 трлн рублей. На реализацию нацпроектов было направлено 815 млрд рублей.

Правительство предоставляло помощь довольно щедро: общий объем дополнительной нецелевой финансовой помощи регионам составил 300 млрд рублей, это заметно превысило общий объем сокращения их доходов (194 млрд рублей). Кроме того, регионы получали бюджетные кредиты. Так, в декабре Минфин России предоставил бюджетные кредиты в объеме 224 млрд рублей. Эти кредиты были доступны 75 регионам. Вместе с тем выдача кредита предполагает возврат, в нашем случае срок погашения - не позднее 1 июля 2021.

Что гораздо более существенно, поменялся тренд в целом. Несколько последних лет имела место четкая тенденция к снижению величины совокупного долга российских регионов. В кризисный год она была переломлена: долг стал расти, впервые с 2016 года.

Более того. В 2020 году прирост совокупной долговой нагрузки субъектов РФ стал, как нетрудно предположить, рекордным. Согласно предварительной оценке Минфина России, совокупный дефицит российских субъектов по итогам 2020 года составил порядка 677 млрд рублей (для сравнения - 2019 год регионы закончили с совокупным профицитом на уровне около 16 млрд рублей, 2018 год - с профицитом в 492 млрд рублей).

При этом серьезно увеличила объем долгов столица: дефицит Москвы, который был покрыт за счет собственных средств города, в 2020 году составил порядка 20% совокупного дефицита субъектов РФ. В общем и целом, пандемия обошлась государственной казне очень и очень недешево. Произошел рекордный с 2013 года рост абсолютной величины совокупного долга субъектов Российской Федерации - на 01.01.2021 он составил, по данным Минфина России, 2 496 млрд рублей. По итогам 2020 года выросла и относительная долговая нагрузка (соотношение долга и налоговых и неналоговых доходов, ННД) субъектов РФ, чего также не наблюдалось в течение последних лет. Рост обусловлен не только увеличением объема совокупного долга, но и снижением ННД на 3% год к году в условиях пандемии. Совокупная долговая нагрузка субъектов по итогам 2020 года составила 27% против 23% годом ранее.

В прошедшем году рост долга пришелся на два источника: бюджетные кредиты и облигации.

Заимствованиям регионов на долговом рынке удивляться не приходится. 2020 год стал годом бума на рынке рублевых облигаций: рынок увеличился на 7% и достиг объема 11,32 трлн рублей, отмечают аналитики РА «Эксперт». Мягкая денежно-кредитная политика Банка России способствовала снижению доходностей до исторических минимумов для всех категорий эмитентов. За 10 месяцев 2020 года регулятор опустил ставку на 200 б. п., доведя ее до исторического минимума за всю историю современной России - текущий уровень ставки составил 4,25%.

Правда, в докризисном 2019 году субъекты федерации выходили на долговой рынок неохотно. На рынке субфедеральных и муниципальных облигаций было размещено только 15 выпусков на общую сумму 96,75 млрд рублей; при этом совокупный объем выпусков остался на уровне 2018 года. Основной причиной невысокого интереса субъектов РФ к выпуску облигаций было уменьшение потребности в заемном финансировании на фоне роста доходов региональных бюджетов. Количество регионов, исполняющих бюджет с дефицитом, сократилось почти вдвое по сравнению с 2017 годом. Накопленные за предыдущие годы остатки на счетах позволяли регионам финансировать дефицит, не прибегая к заимствованиям. Поэтому в течение 2019 года регионы отдавали предпочтение банковским кредитам.

Однако в кризисном году облигации стали для региональных бюджетов одним из ключевых источников финансирования дефицитов. Долг субъектов по облигациям на 01.01.2021 достиг 773 млрд рублей (на 185 млрд рублей больше, чем годом ранее). Сумма всех размещенных на бирже облигаций (с учетом доразмещений) составила 265 млрд рублей, по данным АКРА. Эмитенты-регионы не просто вернулись на рынок долга, но и привлекли новичков. Крупные эмитенты (Санкт-Петербург, Московская область) делали большие выпуски, дебютанты (Краснодар) занимали умеренно.

«По нашим оценкам, по итогам 2020 года объем размещенных субфедеральных облигаций может составить порядка 300 млрд рублей, что более чем на 40% превысит предыдущий максимальный объем размещений, который был зафиксирован по итогам 2017 года в размере 212 млрд рублей», - отмечали аналитики БК «Регион».

Облигации размещались в уникальных условиях, позволивших эмитентам на несколько лет зафиксировать низкую ставку купона. Объем размещений (с учетом доразмещений выпусков прошлых лет) в первой половине 2020 года был нехарактерно высоким - 22% от совокупного объема размещений, или 57 млрд рублей.

Ситуация с бюджетными кредитами получилась иной. В общем объеме долга регионов их доля, начиная с 2017 года, понемногу снижалась, а вплоть до конца 2020 года бюджетные кредиты не выдавались вообще. Однако в 2020 году тенденция временно нарушилась.

В общем и целом, предпринятые правительством меры позволили профинансировать социально-значимые обязательства регионов. Рост финансирования расходов регионов составил 15%. Расходы на оплату труда возросли на 14%, расходы на капитальные вложения - на 10%. Наибольший рост в структуре расходов регионов пришелся на здравоохранение (72%), возросли расходы на социальную политику, на дорожное хозяйство. Объем остатков средств на счетах регионов с начала 2020 года сократился, однако все же составил 1,5 трлн рублей.

В целом бюджеты регионов исполнены с дефицитом в 677 млрд рублей. Причем 83% дефицита пришлось на 16 регионов с высокой долей ТЭК в структуре доходов, а также на Москву, Московскую область и Санкт-Петербург. Для большинства этих регионов текущее сокращение доходов не стало критичным - они вполне состоятельны.

В целом, по данным минфина, государственный долг субъектов Российской Федерации по итогам 2020 года увеличился на 383 млрд рублей (18%) и достиг 2496 млрд рублей. Размер долга муниципальных образований практически не изменился, поскольку основное бремя антикризисных мероприятий регионы взяли на себя. Более половины прироста долга регионов (56%) пришлось на практически бесплатные бюджетные кредиты из федерального бюджета. Рост рыночной задолженности пришелся на размещаемые регионами облигации. Это нормальное рыночное решение. Особенно в условиях серьезного смягчения денежно-кредитной политики и, следовательно, цены одалживаемых денег.

Показатель долговой нагрузки (соотношение общего размера государственного долга и объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов регионов) на 1 января 2021 года (как сообщает минфин) составил 27,3%, что существенно ниже максимальных значений, зафиксированных после кризиса 2014 года (36,5%). Таким образом, долговая нагрузка регионов остается на безопасном уровне, который примерно соответствует уровню конца 2012 года.

В 2021 году регионы также не останутся без денег. Всего в 2021 году федеральным бюджетом предусмотрено предоставление 220 целевых межбюджетных трансфертов, из которых парламентом распределены 95%, в том числе все субсидии и субвенции (общий объем на 1,4 трлн рублей). Также на 2021 год в федеральном бюджете предусмотрено 100 млрд рублей на частичную компенсацию выпадающих доходов регионов. Кроме того, заявлено, что исходя из ситуации в экономике, будут рассматриваться вопросы о дополнительной поддержке.

Тем не менее, как уже сказано, «антиковидные» расходы российских регионов привели к росту их совокупного долга. Дефициты, возникшие в 2020 году в результате сильного прироста расходов бюджетов на здравоохранение и социальную политику, пришлось частично финансировать за счет наращивания долга, в результате чего он вырос на 18% - впервые с 2016 года. На фоне снижения собственных доходов возросла и относительная долговая нагрузка на бюджеты регионов.

Дешевые полугодовые бюджетные кредиты позволили избежать традиционного роста долга перед банками, отмечают аналитики АКРА. Их прирост составил более 220 млрд рублей, больше половины роста совокупного долга. Однако выданы они были в рамках антикризисных мер, и через полгода их нужно будет пролонгировать или рефинансировать. Часть субъектов воспользовались исторически низкими ставками на рынке и на несколько лет зафиксировали ставку по долгу, тем самым исключив риски рефинансирования. Тем не менее прибегли к такой стратегии только 18 регионов, хотя задолженность по облигациям по итогам 2020 года составила рекордные 773 млрд руб.

По оценкам АКРА, в 2021 году рост совокупной долговой нагрузки российских субъектов замедлится, но не остановится. Определяющим фактором будет являться способность регионов сдерживать возросшие в период борьбы с пандемией расходы бюджета, в первую очередь на здравоохранение и социальную политику. Безусловно, увеличение абсолютного размера долга в условиях ограниченного роста доходов бюджетов будет оказывать негативное давление на кредитоспособность субъектов, особенно тех, чья долговая нагрузка и до пандемии была высокой. По мнению АКРА, в сложившихся обстоятельствах важно не допустить роста рисков рефинансирования - ситуации, когда значительная часть долга субъектов окажется краткосрочной, - так как при сбалансированном графике погашения увеличение долговой нагрузки не окажет столь существенного влияния на кредитное качество субъектов.

Минфин сообщает, что объем внешнего госдолга на протяжении ближайших трех лет будет держаться на уровне 5,1-5,3 трлн рублей. При этом в общем объеме госдолга будут преобладать внутренние заимствования. Самой серьезной проблемой по-прежнему остается экономический рост. Для его стимуляции, возможно, понадобится позабыть об умеренности - в той или иной мере.

А в целом финансовой устойчивости регионов сильно помогло государство. Большинство регионов России (58 из 85) завершило 2020 год с дефицитом бюджетов. Самые высокие значения дефицита по отношению к доходам региона (с учетом всех федеральных трансфертов) имели место в Кемеровской области (-21%), Тюменской области (-20%), Удмуртской Республике (-16%), Архангельской области (-14%), Республике Башкортостан (-14%) и Ямало-Ненецком АО (-14%), рассчитали эксперты агентства «Национальные кредитные рейтинги» на основе данных казначейства от 15 января.

В целом совокупный дефицит бюджетов российских регионов достиг 762,2 млрд рублей. Это составляет 5% от совокупного объема бюджетных доходов - что и говорить, существенно. Хотя тут многое зависит от базы. А федеральный центр оказывал регионам поддержку в беспрецедентных размерах: общий объем трансфертов из бюджета РФ достиг, как уже говорилось, 3,4 трлн рублей.

Главный научный сотрудник Института соцполитики РАНХиГС Наталья Зубаревич в докладе «Год ковида: предварительные итоги десятилетия» отметила, что экономическая география пандемического кризиса определялась спецификой основных «зон поражения». Таковыми были падение внутреннего платежеспособного спроса, внешнего спроса на сырье и резкое сокращение в секторе услуг. В результате особо пострадали регионы с большой долей автомобилестроения и ТЭКа в экономиках, а также крупные города, в которых услуги играют первостепенную роль.

По оценкам АКРА, в 2021 году рост совокупной долговой нагрузки российских субъектов замедлится, но не остановится. Определяющим фактором будет являться способность регионов сдерживать возросшие в период борьбы с пандемией расходы бюджета, в первую очередь на здравоохранение и социальную политику. Безусловно, увеличение абсолютного размера долга в условиях ограниченного роста доходов бюджетов будет оказывать негативное давление на кредитоспособность субъектов, особенно тех, чья долговая нагрузка и до пандемии была высокой. По мнению АКРА, в сложившихся обстоятельствах важно не допустить роста рисков рефинансирования - ситуации, когда значительная часть долга субъектов окажется краткосрочной, - так как при сбалансированном графике погашения увеличение долговой нагрузки не окажет столь существенного влияния на кредитное качество субъектов.

Минфин сообщает, что объем внешнего госдолга на протяжении ближайших трех лет будет держаться на уровне 5,1-5,3 трлн рублей. При этом в общем объеме госдолга будут преобладать внутренние заимствования. Самой серьезной проблемой по-прежнему остается экономический рост. Для его стимуляции, возможно, понадобится позабыть об умеренности - в той или иной мере.